刑罰變更執行法律監督之現實困境與出路

苗紅環　徐玲利

刑

罰變更執行中的不端行為[1]，嚴重侵蝕公平正義，阻卻刑罰目的的實現，損毀司法公信力。為此，立法針對刑罰變更執行進行實體與程序設計的同時，引入檢察機關的法律監督，通過權力制約，保障司法權及時、正當、合法行使。然而，要真正實現對刑罰變更執行的有效監督，還有賴于立法、體制、機制三者的良性互動。

一、問題的提出

目前，我國的刑罰變更執行采取執行權、裁決權、監督權分離的模式。由于存在裁決權的虛置、監督權的局限、執行權與裁決權的不完全分離、服刑人員司法救濟權的缺失等問題，通過細分的各項權能相互制約形成對刑罰變更執行的監督容易落空，修補立法失誤成為必須。囿于傳統小監所格局，資源配備在刑罰變更執行法律監督的運行中捉襟見肘，突破體制瓶頸成為當務之急。薄弱的工作機制在刑罰變更執行法律監督強大的現實需求面前力不從心，倚重于豐富實踐的機制構建成為必然選擇。那么，現實中，我國刑罰變更執行有何運行特點？刑罰變更執行的法律監督面臨哪些困境？以法律監督有效性為目的的立法完善、體制健全、機制構建應當如何進行？本文的論述將圍繞這些問題展開。

二、刑罰變更執行運行特點及其法律監督之困境

（一）案件量多，人員緊缺，法律監督任務重

以廣東省為例，2013年全省辦理減假保案件55486件，其中減刑53934件、假釋1045件、暫予監外執行（保外就醫）507件，減刑、假釋開庭審理9731件。全省駐監65人、駐所425人[2]。派駐檢察人員要了解罪犯表現、計分考核和獎罰情況，列席監獄減假保評審會議[3]，發表意見，其中部分案件還要派員出庭。這類案件80%集中在監獄，承擔這一辦案任務的卻是僅占全省派駐人員13%的駐監檢察人員，他們去年人均辦理減假保案件683件。此外，由省院監所檢察處派員出庭的無期徒刑以上減刑假釋案共2560件，年人均出庭160件次。此外，還須完成社區矯正的監督，羈押必要性審查、受理控告申訴，職務犯罪偵查等工作。

（二）制度缺位，運行錯位，權力分散制約難

我國對減假保采職權主義模式，權力過于集中，無法通過細分權力形成相互制約。體現在：一是沒有賦予罪犯申請減假保權利，沒有自動減刑制度，沒有救濟制度，刑罰執行對象的制約缺位。二是執行權與裁決權不完全分離，執行機關仍保留暫予監外執行決定權，角色混同，制約受限。三是檢察機關的法律監督缺乏強制力，被監督者收到糾正意見書之后應當如何回應，以及不接受監督意見該承擔怎樣的不利后果，法律均未規定，致使監督權虛弱。四是權力運行錯位，刑罰變更是一項司法權，而現實中卻以行政化模式運行，審判權被虛置。權力配置與運行上的失誤使得刑罰變更執行的分權制約與監督制約都容易落空。

（三）話語壟斷，虛弱審判，違法操作知情難

監獄集考核標準的制定者、刑罰變更的提請者、執行者多重角色于一身。對罪犯的考核主觀性強而客觀性弱，實踐中違法操作從考核申報乃至執行等各個環節都可能發生，如在考核中任意加分減分，虛構減假保法定事由等。法院對該類案件的裁決多為書面審理，司法裁判淪為形式意義上的“走程序”，實質審查被虛置。

（四）程序不明，效力不清，監督效果保障難

法律未規定減刑假釋案件的開庭程序，實踐中做法不一：一種類似聽證程序，另一種類似公訴案件的普通程序。由于它的啟動與運行均帶著濃厚的職權主義色彩，且在封閉狀態下進行，監獄陷入自證真實的尷尬，缺少律師、被害人及利害關系人參與，程序正當性遭受詬病。同時，批發式開庭極易使減刑假釋案件的審理再度流于形式。另外，立法雖然賦予檢察機關刑罰變更執行監督權，但未規定刑罰變更裁定的生效時限、送達時限，這意味著裁定或決定一經作出即生效。實踐中文書量販式送達成為常態，檢察院要在20天內完成大量審查工作，任務重、效果差。

（五）傳統偏見，資源所限，體制瓶頸突破難

傳統觀念中監所部門屬二線科室、“養老院”。在司法資源有限的前提下，一線科室也總能優先得到滿足。長期以來，監所檢察依托小部門格局，機構設置不完備。加之晉升提拔渠道沒有理順等因素，監所部門的人氣、士氣均會受到消極影響。刑罰變更執行的法律監督正面臨體制瓶頸的制約和障礙。

（六）點多面廣，無法周全，長效機制創建難

刑罰變更執行涉及的部門多、環節多。檢察機關在對減假保進行法律監督過程中，不僅要及時掌握準確信息，而且還要對不及時履行、不正確履行職責的違法瀆職行為進行糾正。為此，需啟動調查、審查、直至偵查等手段。刑罰變更執行監督權的實現，很大程度上取決于部門之間的協調與配合，取決于長效機制的構建。

三、刑罰變更執行法律監督的現實出路

（一）立法完善要立足權力制約與程序正當化，打好刑罰變更執行法律監督的制度根基

1.刑罰變更執行及其法律監督新法規定的總置評。新法新規充實了監督內容、拓寬了監督范圍、完善了監督方式、增強了監督剛性。

（1）修法力度與規模罕見。2011年、2012年全國人大分別對《刑事訴訟法》、《監獄法》，“兩高”對適用《刑事訴訟法》的司法解釋[4]進行了重新修訂，對涉及刑罰變更執行的內容作出重大修改;2011年頒布的《刑法修正案（八）》修改了減刑假釋條件，對重刑犯減刑作出限制，完善了假釋的執行方式與監督管理;2010年、2011年最高人民法院出臺了關于《減刑假釋的意見》、《減刑假釋的意見規定》，重申了立功、重大立功情形，確立了減刑假釋案件開庭審理制度和開庭范圍，引入了公示制度[5]。本次修法涉及面之廣、程度之深、力度之大前所未有，對于刑罰變更執行及其法律監督而言，更是一次難得的制度“充電”。

（2）內容更加充實。除實體與程序規定更完備之外，刑事基本法、司法解釋充實了減假保事前、事中、事后監督的內容、審理方式、監督手段等內容。

（3）制度改良更趨精細。一是擴大了暫予監外執行的適用范圍;二是嚴格了暫予監外執行的適用條件;三是明確了罪犯交付執行前后暫予監外執行的決定和審批程序;四是改變了暫予監外執行的執行主體和執行方法;五是增加了變更暫予監外執行的相關規定，增加了兩種收監的情形[6];六是將減刑、假釋、暫予監外執行的法律監督由事后監督改為同步監督[7];七是確立了同級監督原則[8]。總之，新法新規充實了監督內容、拓寬了監督范圍、完善了監督方式、增強了監督剛性。上述變化不僅體現了立法的進步與嚴密，而且使刑罰變更執行從實體到程序都有了更堅實的制度基礎，對刑罰變更執行法律監督的發展與完善具有重要意義。

2.完善立法應立足權力制約與程序正當化。

（1）合理配置執行權、裁判權、監督權。一是取消執行機關對暫予監外執行的審批決定權，改由法院行使，使暫予監外執行的決定權與執行權徹底分離;規范附法體系，削弱地方政法機關“造法權”[9]。二是讓司法裁判權回歸法院，賦予檢察機關、當事人、律師減刑假釋訴訟參與權，讓法院成為真正意義上的裁判者。三是保證檢察權的完整性，賦予檢察機關在刑罰執行中的知情權、調查權、審查權、建議權;賦予檢察機關對減刑、假釋的程序控制權、提起權、抗訴權[10];規定裁判文書的生效期限，賦予檢察機關糾正違法通知的法律效力。四是確立司法救濟制度，賦予罪犯不服減刑、假釋裁定時，有提請復議、復核，甚至申請抗訴的權力。五是引入自動減刑制度，逐步取消減刑假釋的比例限制。六是完善立功制度，將刑法正義作為首要價值，對立功的減刑適用予以限制，消解功利性立功，遏制違法減假保。

（2）公開、參與、正當的程序確保權力規范運行。一是打破單純的職權啟動模式，賦予罪犯刑罰變更執行的申請權。二是引入公示制度。三是實行案件分流，建立開庭審理和聽證程序“雙軌制”。對六類案件及公示期間提出異議的案件實行開庭審理，對其余案件適用聽證程序。四是程序設計。A.普通審開庭程序：（a）提請程序。監獄依據職權或根據罪犯本人申請，向法院提出減刑假釋建議書，同時將建議書副本抄送檢察院;（b）庭前準備程序。法院依法組成合議庭，通知全部訴訟參與人開庭時間地點，必要時征求被害人意見;（c）庭審程序。庭審由審判長主持，監獄陳述罪犯改造情況和刑罰變更意見，檢察機關對刑罰變更的相關事實展開質詢，并就監獄陳述的真實性、合法性等內容發表意見，罪犯最后陳述;審判長進行庭審總結，合議庭評議，裁定。B.聽證程序：與普通審不同的是以聽證取代庭審，一次對多宗多人聽證。聽證由法官主持，檢察機關、執行機關、罪犯、被害人及其他利害關系人參加，人大代表、政法部門領導、專家學者等參與。法官對執行機關代表、罪犯進行詢問，檢察人員發表意見。

（二）體制健全應改良機構設置與強化人員配備，夯實刑罰變更執行法律

監督的組織依托

1.改良機構設置，夯實刑罰變更執行法律監督的組織依托。

（1）解決“三定”（定職能、定級別、定人員）之后的人員缺口。新法新規關于監所檢察業務新增或改變達八項之多，事多人少的矛盾還會加劇。

（2）落實同級派駐與對等監督。

（3）健全基層監所檢察部門的設置，一些未設立監所檢察機構的基層院應盡早設立，充實監督力量。

（4）逐步探索建立巡視檢察制度。

2.樹立梯次培養的理念，打造高素質監所人才。

（1）監所檢察部門素有“小檢察院”之稱，業務范圍廣、內容多。應及早布置人才梯次，以圖持續發展。

（2）實務型人才與競技型人才要兼收并蓄。監所實務型人才值得珍惜。同時，競技人才的激勵作用與“品牌效應”亦當重視[11]。

（3）打造人才一要注重知識更新，積累理論功底;二要以勤補拙，強化技能培訓;三要深入實踐，歷練增長才干;四要總結思考，提高調研寫作能力;五要整合資源，培養溝通協調能力。

3.探索多元化晉升渠道，激發干警工作積極性。現有制度下，檢察官的發展僅限于走行政途徑，提拔職數有限。應當積極探索檢察人員分類管理制度改革，理順各類人員的成長渠道，實現人才成長模式單一化向多元化轉變。尋求用人事管理手段解決精英人才的政治待遇、經濟待遇和其它待遇，促成監所崗位不僅事業留人，情感留人，還有待遇留人。

（三）機制構建宜著眼日常監督與專項檢察互補，創新刑罰變更執行法律監督的運行載體

1.全程監督的長效機制。同步監督絕不是對刑罰執行活動亦步亦趨，全程監督的長效機制應從以下八個方面著手：

第一，隨時介入的調查機制。一是派駐檢察人員日常對罪犯勞動、學習、生活三大現場進行巡查，及時獲取第一手信息。二是推行約見檢察官制度，主動了解刑罰執行活動中有無干警違法行為，受理控告、申訴，拓寬發現違法信息渠道。三是推行陽光檢務。派駐檢察院（室）在完成信息收集、反饋跟蹤的同時，發現案件線索并隨時展開調查。

第二，變更前置審查機制。對減假保的前置審查包括：減假保意見書、建議書、原審刑事判決書、罪犯改造表現自我評價、罪犯評審鑒定表、病歷資料等。此外，還應向罪犯、監管人員了解擬提請減假保罪犯的患病、服刑或羈押表現。這既有利于獲取更詳實信息，又有利于和建議書副本審查銜接。

第三，建議書副本審查機制。減假保意見書、建議書具有承前啟后的功能，它前接刑罰執行考核結果，后啟刑罰變更執行程序。檢察人員要逐案審查，如發現執行機關提請的減假保有任何實體或程序問題，應向法院及執行機關提出書面意見，促其糾正或終止減假保案件辦理。

第四，評審會兼聽與質詢機制。檢察人員列席監獄減假保評審會，對刑期起始時間、減刑間隔時間、幅度、勞改表現、提起程序，以及有否涉嫌弄虛作假等逐一把關，對不符合條件的不予同意，并向執行機關提出糾正意見。

第五，庭審監督機制。對刑罰變更的庭審監督，應按照級別管轄、屬地管轄與同級監督原則派員出庭，庭審中根據庭前掌握的事實及證據，進一步核查與印證刑罰變更建議是否正確，繼而發表意見。

第六，庭后審查機制。一是為保證監督的同步性，檢察院應要求法院將減刑假釋裁定書同時送達執行機關和檢察院。二是檢察院收到裁定書之后，應當審查：罪犯的減刑幅度、起始時間、間隔時間、減刑后又假釋的間隔時間、被減刑后實際執行的刑期或假釋考驗期是否符合規定;提請與審理程序是否合法。三是檢察院經審查認為減刑假釋不當的，應當按照同級對等監督的原則，在收到裁定書副本之后20日內，向作出裁定的法院提出書面糾正意見。四是檢察院提出糾正意見之后，應當監督法院在收到糾正意見后一個月內重新組成合議庭進行審理，并監督重新作出的裁定是否符合法律規定。對最終裁定不符合法律規定的，應當向同級法院提出糾正意見。

第七，跟蹤檢察機制。將減假保監督與社區矯正監督結合起來，延長法律監督視線。對暫予監外執行人員的病情及治療進展進行關注，以監督續保是否正當;發現罪犯監外執行條件消失時，及時通知相關單位撤銷裁決，收監執行刑罰;對減假保人員的入矯檔案進行審查，對他們在社區矯正中接受監管的情況進行跟蹤，以便于減假保監督工作的反思與倒查。

第八，職務犯罪預防與查處機制。監所檢察部門查辦刑罰執行和監管活動中的職務犯罪案件，既是監所檢察職責所系，也是體現法律監督威懾力最有效的手段。派駐檢察院（室）應拓展案件來源，強化線索管理，構建偵查一體化機制，形成辦案整體合力。

2.不可或缺的專項檢察。刑罰變更執行點多線長，加之立法不足、手段有限，刑罰變更執行中難免會積累一些帶有嚴重性、突出性和典型性的問題，需要集中清理、集中打擊、集中糾正，即專項檢察。它較之日常監督有“集中力量辦大事”的優長。專項檢察既能體現檢察權的性質和特點，又能彌補法律監督手段剛性之不足，它已成為檢察工作的新亮點。我們應當以理性的態度，探求專項檢察的內外協調機制、成效評估機制、督查機制以及鞏固專項檢察成果的長效機制，收專項檢察與日常監督優勢互補之效。

注釋：

[1]本文僅指減刑、假釋、暫予監外執行（保外就醫）過程中的循私舞弊、錢權交易、權益侵害等。為行文簡潔，下文也稱作減假保。

[2]上述數據來自《二○一三年廣東省檢察機關監所檢察工作總結》。

[3]刑罰執行機關包括監獄、看守所、未管所等，本文僅以監獄為例。

[4]“兩高”適用《刑事訴訟法》的司法解釋是指：最高人民檢察院2012年3月14日頒布的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《規則》），最高人民法院2012年11月5日頒布的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》（以下簡稱《解釋》）。

[5]參見最高人民法院2010年2月8日頒布的《關于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》第43條;2011年11月21日頒布的《關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》第26條、第25條。

[6]參見《刑事訴訟法》第254條、第256條、第257條。

[7]參見《刑事訴訟法》第255條、第262條。

[8]參見《規則》第646條、第654條。

[9]參見各省法院、檢察院、司法廳、公安廳等部門聯合制定的關于辦理減刑假釋案件實施細則，這些實施細則不是正式立法，有些內容甚至與國家法律法規相抵觸，卻在實踐中真正發揮作用。為此，應盡早將它們納入附法體系加以規范。

[10]參見熊志堅：《完善刑罰執行監督的六點建議》，載《檢察日報》2007年3月2日。

[11]2012年11月，最高人民檢察院監所檢察廳開風氣之先，舉辦了“首屆全國監所檢察業務競賽”。