完善檢察委員會工作機制研究

牟少華

檢察委員會（以下簡稱“檢委會”），是依據《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）設立的人民檢察院內部的集體領導的組織形式，是檢察機關內最高業務領導機構，與檢察長負責制有機結合、相互補充、相互制約，形成了具有中國特色社會主義司法制度。檢委會制度自誕生之日起，對推動我國檢察事業的發展進步發揮了不可替代的重要作用，尤其是近年來，隨著黨中央、最高人民檢察院對檢委會制度的重視和加強，檢委會制度日趨完善。但是，隨著檢察事業的不斷發展，檢委會制度在司法實踐中逐漸暴露出許多問題。如何更好地發揮檢委會的應有作用，筆者結合幾十年的檢察工作實踐，以充分發揮檢察委員會專職委員（以下稱“專職委員”）職能作用為切入點，加強和完善檢委會工作機制建設，不僅必要而且可行。

從檢委會工作機制在司法實踐中存在的突出問題，看完善檢委會工作機制的必要性。

一、檢委會辦事機構存在的問題

人手少，配備弱，是當前檢委會辦事機構存在的突出問題。檢委會辦事機構是貫徹落實檢委會制度的常設機構，是服務檢委會決策的專門機構。按照《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱《組織條例》）第16條規定“各級人民檢察院應當設立檢察委員會辦事機構或者配備專職人員負責檢察委員會日常工作”，然而在檢察實踐中，大部分檢察院包括省級院尤其是基層院檢委會辦事機構并非單設，而是掛靠在內設機構內。以前有的院掛靠在辦公室，有的院掛靠在研究室，后來設立了案管部門后，有的院又掛靠在案管部門，現在按照最高人民檢察院統一要求歸口研究室管理，也就是說目前檢委會辦事機構統一掛靠在研究室。在地市級院一般只安排1人專職做檢委會辦事機構工作，在基層院多數是兼職，因此無法保障檢委會辦事機構日常工作正常開展。不僅如此，其人員現狀也無法勝任檢委會辦事機構工作，尤其是掛靠在辦公室的檢委會辦事機構，其工作人員都是綜合部門的干警，多數情況下只是做些匯報材料印發、上會通知告知、會議記錄整理、會議決議送達等事務性工作。檢委會辦事機構上述人員配備現狀，不僅影響了檢委會辦事機構職責作用的發揮，而且也制約了檢委會職能作用的充分發揮。

二、檢委會組織結構方面存在的問題

檢委會委員選拔無標準，任期沒有限制，責任不明確，沒有考核激勵機制等，是當前檢委會在組織結構方面存在的突出問題。《組織條例》第2條第1款規定，除檢察長、副檢察長、專職委員應當是檢委會委員外，檢委會委員中還應當有部分內設機構負責人，但具體是哪些內設部門負責人應當進入檢委會沒有明確規定。在檢委會委員中，除檢察長隨著人大換屆而換屆，有明確的任期規定外，其它委員除非退休或調離，否則一旦被任命則終身受用。關于檢委會委員發表意見導致決策錯誤責任承擔問題，《組織法》）和《組織條例》都沒有做出相關的規定，只有最高人民檢察院1998年出臺的《人民檢察院錯案責任追究條例》第17條規定“檢察委員會討論決定的案件有錯誤的，由檢委會集體承擔責任。”和2007年最高人民檢察院頒布的《檢察人員執法過錯責任追究條例》中有相關的規定，但這些規定都過于籠統，實踐中可操作性不強。對檢委會委員在檢委會工作中的表現也沒有考核的相關規定。檢委會在機構設置方面的缺陷，可導致個別委員濫竽充數，不思進取，影響檢委會決策質量和水平，弱化了檢委會的專業性和司法性，削弱了檢委會集體領導與檢察長負責制之間相互補充、相互制約這一中國特色社會主義檢察制度設計之初的應有之意，甚至導致冤假錯案的發生，直接損害檢察機關司法公信力和法律監督權威。

三、檢委會在運行機制方面存在的問題

審議透明度不夠等，是當前檢委會在運行方面存在的突出問題。無論是《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》（以下簡稱《議事和工作規則》），還是《組織條例》，對檢委會討論的議題尤其是“重大案件”范圍均沒有明確具體的規定。《組織條例》第13條第1款規定“檢委會在討論決定案件時，檢委會委員具有法律規定的應當回避的情形的，應當申請回避并由檢察長決定;本人沒有申請回避的，檢察長應當決定其回避。”第2款規定“檢察長的回避由本院檢委會決定。”該條規定看似具體，實則形同虛設。因為應回避對象自己不說也沒有被發現，就會堂而皇之地參與檢委會討論和決策，這種情況在司法實踐中并不少見。《組織條例》第9條規定“檢委會實行例會制，定期開會。”《工作和議事規則》第4條規定“檢委會會議一般每半個月舉行一次;必要時可以臨時召開會議。”但在實際運行中大多數檢察院只有議題提請上會才召開會議，并沒有按照要求堅持例會制。還有列席不規范、列席制度不完善等。檢委會在運行機制方面存在的問題，既制約了檢委會對檢察業務的指導和監督職能作用的發揮，又為濫用職權、徇私舞弊者開啟了方便之門，也不利于檢委會委員素質和檢委會決策能力的提升。

四、檢委會在工作機制方面的完善

綜上，一方面檢委會在工作機制方面存在的問題長期無法得到根本性解決，另一方面檢委會專職委員自設立以來其職能作用未得到充分發揮。如何讓二者有機結合起來，充分發揮各自應有作用。下面，筆者就從充分發揮檢委會專職委員職能作用角度，就完善和加強檢委會工作機制建設問題，談幾點不成熟的思考，僅供商榷。

（一）設置以專職委員為領導的檢委會辦事機

《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》（以下簡稱《決定》）第4項明確提出“按照中央關于司法體制和工作機制改革的要求，完善司法機關機構設置、職權劃分和管理制度，不斷深化人民法院、人民檢察院工作機制改革，更好地維護人民群眾的合法權益，維護社會公平正義。”最高人民檢察院《關于加強和改進最高人民檢察院檢察委員會工作的意見》第3項明確提出“要切實發揮檢察委員會專職委員的作用。設置檢察委員會專職委員，是黨中央關心、支持和加強檢察工作的重要舉措，是提高檢察委員會的專業性，進一步加強檢察委員會工作的重要保障。要認真研究專職委員的配備和職責，科學設定相關工作制度。”從以上決定和意見，可以看出黨中央和最高人民檢察院對完善檢察機關機構設置和發揮專職委員作用的重視和要求。據此，建議設置以專職委員為領導的檢委會辦事機構。檢委會辦事機構可稱為“檢委會辦事局”，結合當前司法體制改革精神，可由一名常務副檢察長兼任局長，再配備1-2名專職委員任局長助理，負責檢委會辦事局各項工作的領導和組織、協調工作以及在檢委會會議上提出法律意見、咨詢意見等;同時將研究室、案管處、控告部門納入“檢委會辦事局”，再設一個事務處。“檢委會辦事局”實行主任檢察官辦案責任制，其中事務處配備3-5名具有碩士研究生以上學歷且具有較為豐富檢察辦案經驗的干警為司法輔助人員，負責日常工作。研究室、案管處、控告部門、事務處在主任檢察官組織下，在嚴格履行提交檢委會審議議題程序審查職責、決議督辦職責、為檢委會決議提供法律咨詢（必要時可建立專家咨詢委員會制度）、開展檢察業務指導工作、規范辦案程序、加強執法監督等相關工作中，各司其職，各負其責，相互配合，共同完成服務檢委會決策的工作任務。這樣的機構設置，不僅符合當前司法體制改革精神，而且將服務檢委會決策的相關資源有效整合起來，利于組織、管理，又可提高工作效率，必將有力推動檢委會辦事機構服務檢委會決策的能力和水平顯著提升。

（二）完善以專職委員為主力的檢委會組織結構

檢察權屬司法權，因此我國《憲法》第131條規定“人民檢院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”《組織法》第3條明確了各級人民檢察院的檢委會是檢察機關內部最高業務決策機構，其決策權的司法性，決定了檢委會組織結構必須去除行政化，強化專業化。最高人民檢察院《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》第4項明確提出“為改善檢察委員會的結構，各級人民檢察院可以選拔一些具有良好政治素質、法律政策水平高、業務熟悉、經驗豐富、議事能力強的資深檢察官和優秀檢察官擔任專職委員。”《議事和工作規則》第18條規定“發表意見一般按照以下順序進行：檢察委員會專職委員發表意見;未擔任院領導職務的委員發表意見;擔任院領導職務的委員發表意見。”可見，設置專職委員制度對于改善檢委會組織結構，突出專業性具有重要意義，同時不難看出專職委員在檢委會中的地位和作用。根據以上相關規定，建議增加專職委員數量，即在檢委會辦事局配備1-2名專職委員的基礎上，再增加3-4名專職委員。這部分專職委員的工作職責重點是，在會上負責發表與議題相關領域的專家意見，會后負責組織相關決議的落實，會下協助分管檢察長抓業務指導等。同時根據當前司法體制改革關于檢察官實行分類管理的精神，可從偵監、公訴、民行、自偵部門和研究室的主任檢察官中選拔優秀檢察官充實到檢委會中來，形成在檢察長主持下的以專職委員為議事主力的檢委會組織結構。需要強調的是要發揮檢委會委員包括專職委員的應有作用必須嚴格選拔標準，規范選拔程序，引入競爭激勵機制，同時建立健全相應的工作機制，如建立年度考核制和任期評價制并隨著檢察長換屆進行調整以及責任追究制等。

（三）建立以專職委員為主導的檢委會工作運行機制

專職委員領導下的檢委會辦事機構在服務以專職委員為主力的檢委會工作中，針對檢委會在運行機制方面存在的問題，可以從下幾個方面發揮主導作用，推動檢委會工作運行機制的不斷完善和加強。一是提高“重大問題”上會率。檢委會討論決定大量案件，不僅違反了司法親歷性原則，浪費了寶貴的司法資源，而且違背了檢委會設立的應有之意。因此，建議高檢院修改相關規定，細化“重大案件”范圍，或改變提請上會方式，即除檢察長可以提請上會外，檢委會半數以上委員提請議案也可上會，并建立監督懲戒機制，確保“重大問題”上會率，從而保障檢委會應有作用的充分發揮。二是嚴格落實例會制。檢委會組織結構性質決定了檢委會委員必須加強業務學習和工作研究，而例會制為提高檢委會委員素質和檢委會決策質量提供了制度保障。按照《組織條例》和《工作和議事規則》規定，應定期組織學習新出臺的法律、法規、司法解釋，熟練掌握國內外最新法制動態，提高決策水平;對檢察工作中出現的新情況、新問題，定期組織分析研究，出臺指導性意見，提升法律監督能力[1];對檢委會討論的具有代表性的疑難復雜案件組織分析研究，編寫典型案例，指導辦案;對檢察改革中的熱點和難點問題，組織研究論證，提出司法建議和立法建議等等。三是完善回避制度。“任何人不得做自己案件的法官”[2]，基于這一法治理念，建議增加“案件當事人及其法定代理人以及案件承辦人（包括各個訴訟環節的案件承辦人）有權要求回避”內容，同時回避的情形除了我國《刑事訴訟法》第28條規定的四種情形外，還應包括利益相關人，即已經對案件作出處理意見的相關部門負責人[3]。因為以上人員不僅熟悉案情，而且對與案件有利害關系的情形和人員也知曉和掌握。四是完善列席制度。檢委會決策的司法性，決定了檢委會審議必須做到程序公正，做到程序公正的最好辦法就是公開透明和加強監督，因此完善檢委會列席制度是必要的制度設計。《條例》第12條規定“檢察委員會在審議有關議題時，可邀請本院或者下級人民檢察院的相關人員列席會議。”在此條規定的基礎上，可擴大到“可邀請上級人民檢察院檢委會委員列席會議”進行全程審議監督。對于有重大分歧或重大社會影響的案件，還可邀請相關的偵查人員、法官、律師和人大代表甚至是案件的當事人及其訴訟代理人列席，對于這部分人員的列席僅現于查清犯罪事實和證據部分。

注釋：

[1]曾文聰、林美冷：《淺析檢察委員會專職委員制度》，《中國司法建設理論與實務探索（上卷）》，經濟日報出版社2010年版，第961-962頁。

[2]張旻：《論檢察委員制度的發展與完善-以〈中華人民共和國人民檢察院組織法〉和〈人民檢察院檢察委員會組織條例〉為主要視角》，第七屆國家高級檢察官論壇會議論文，第9頁。

[3]傅文魁、文建武：《淺談當前我國檢察委員會存在的問題與對策》，第七屆國家高級檢察官論壇會議論文，第12頁。