基層檢察院內設機構改革探究

趙金鑄　趙海龍　李彥軍

《人民檢察院組織法》第20條規定：“突出了檢察機關內設機構設置的靈活性，有利于各地結合各自實際合理配置檢察職能?！钡珜嵺`中，過度的行政化使各地在內設機構的設置過程中更多地強調的是與上級檢察機關在內設機構設置上的對應。本文結合新一輪司法體制改革要求和國內檢察改革司法探索成果，在相關調研基礎上，針對基層檢察機關內設機構實際，尤其是西部貧困地區基層檢察院內設機構設置提出一些粗淺的建議，以期對改革有所幫助。

一、基層檢察機關內設機構現狀及存在的問題

通常認為，檢察機關的內部組織結構分為決策機構即檢察長和檢察委員會，業務機構即檢察機關各內設業務部門和行政服務與保障機構三個部分。決策機構在《人民檢察院組織法》中規定得非常明確，長期以來變化不大。但業務機構和行政服務與保障機構的設置，也就是我們通常所說的檢察機關內設機構的設置伴隨著我國檢察制度的發展而不斷發展變化。

（一）基層檢察機關內設機構現狀

經過建國初期的初建、1978年檢察機關恢復重建至1983年內設機構進一步發展和規范、1983年至2000年內設機構調整以及2000年至今不斷改革完善等四個階段的發展。1996年最高人民檢察院印發的《關于地方各級人民檢察院機構改革的實施意見》（高檢發〔1996〕16號）成為其后檢察機關機構調整的依據。2001年中央辦公廳以《關于印發地方各級人民檢察院機構改革意見的通知》（中辦發〔2001〕9號）對此進行明確，各地在2002年機構改革中以“三定方案”形式進行了確定。至此，基層檢察院內設機構基本框架確立。以甘肅省為例，經數年來發展完善，各地目前基層檢察院內設部門在10-17個之間。

（二）影響檢察職能發揮的問題

內設機構的對應設置有利于檢察職能的發揮，但同時檢察機關在人員管理上的過度行政化，造成為更多地解決干警的職級待遇而追求過度一致。出現了如內設機構設置不規范、名稱不統一、派出機構混亂等問題，對此多有學者論述，本文不再贅述。同時，我們還認為，基層檢察院在內設機構設置中存在一些不容忽視的矛盾。

1.內設機構設置與職能發揮之間的矛盾。內設機構設置過多導致基層檢察院的內設機構及其人員配置與檢察工作實際不協調。相比較于內設機構的齊整，檢察機關內部的人力資源卻相形見絀，特別對于基層檢察院而言，把極有限的人力資源分攤到各個內設機構之中，不可避免的出現“一人科”、“二人科”現象，這對檢察職責的發揮來說非常不利。

2.內設機構設置與人員緊缺之間的矛盾。近年來，為明確工作職責，上級檢察機關更多要求基層檢察院積極爭取機構，配強配齊人員。但對于30人以下的基層檢察院來說，往往難以兼顧。隨之而來的是機構過多，分工過細，部門職能交叉重疊、環節過多、合力不強、力量內耗等問題，造成重復勞動和忙閑不均現象，加重了基層檢察機關的人員緊缺。

3.內設機構設置與行政管理模式之間的矛盾。當前，我國檢察機關無論從內設機構的設置還是辦案實踐都實行的是“三級審批制”。根據《人民檢察院組織法》規定，檢察委員會是檢察機關行使檢察權的法定領導機構。但由于檢察機關受行政式管理影響深刻，使檢察委員會作用有所弱化。

二、基層檢察院內設機構改革探索與實踐

（一）基層檢察院內設機構改革的實踐

近年來，基層檢察院內設機構整合主要是從“大部制”改革入手進行了探索。隨著新一輪司法體制改革進程加快，主任檢察官試點成為一種趨勢，從目前的實踐看，主要有兩種模式：一是北京模式，將主任檢察官制度定位為主任檢察官辦案責任制，建立以檢察官為中心的專業化辦案組的辦案模式，其試點部門僅為公訴部門;二是上海模式，將主任檢察官制度定位為辦案組織，形成以主任檢察官為辦案責任主體的扁平化的檢察辦案組織體系模式。對于探索和完善檢察辦案組織，無論是檢察機關內部還是法學理論界，都已經形成了廣泛共識。最高人民檢察院在《“十二五”時期檢察工作發展規劃綱要》中明確指出，要研究制定辦案組織建設規定，探索建立權責明確、協作緊密、制約有力、運行高效的辦案組織模式。2013年底，最高人民檢察院在全國范圍內正式開展主任檢察官辦案組織的試點工作。2014年江蘇省檢察院改革試點的重要內容之一是調整整合內設機構，減少層次，實行扁平化管理，尤其是對30人以下的基層院取消內設機構，設立主任檢察官辦公室。

以上改革有以下好處：一是增強了檢察官的辦案責任意識，為檢察人員分類管理改革積累了一定的經驗;二是在一定程度上緩解了人員短缺、辦案力量不足的問題;三是提高了法律監督的效果。

（二）“大部制”改革需要面對的問題

從現狀看，“大部制”改革本身也存在諸多需要克服的問題：

1.可能造成新的機構設置的不統一、不規范。就目前試點的模式看，為解決人員待遇等因素考慮，大多改革試點保留了原有內設機構，結果往往是在機構結構上縱向增加了“大部”的層級。即便是對撤并或取消內設機構的試點，也對原有內設機構領導職數予以保留，用于配備主任檢察官。同時以30人以下為標準，“一刀切”取消內設機構的做法也不符合人員分類管理的改革要求。

2.可能造成檢察權發揮不全面、不到位。目前，在各地基層檢察院，檢察官隊伍老化和斷檔問題突出，一科多職責、一人兼數職的現象是普遍現象。改革試點基本均在基層開展，對于30人以下的基層院來說，即便是實行主任檢察官辦案組或辦公室，在不整合資源的情況下，設全各業務檢察官辦案組也存在一定困難。因此，改革不能僅限于基層，需要對省、市級檢察院進行改革統籌，以取得整體效果。

3.可能影響干警工作積極性。目前在檢察機關內設機構改革試點中有種矯枉過正的趨勢，即所有的“大部制”改革中都通過減少機構來優化辦案資源。在當下檢察體制過度行政化，檢察官單獨職務序列尚未完全確定，機構的減少意味著干警晉升空間的縮小。因此，必須重視基層存在的“天花板”現象，盡快建立統一的檢察官職業保障制度。

三、對基層檢察院內設機構改革的構想

（一）中央司法體制改革與內設機構改革相關的內容

黨的十八屆三中全會對深化司法體制改革作了全面部署，將實行檢察官員額制、完善檢察人員分類管理、檢察官辦案責任制、健全檢察人員職業保障制度、建立省以下檢察院人財物統一管理機制等五位一體的頂層制度設計，這為基層檢察院內設機構改革指明了方向。雖然“大部制”本身存在諸多需要克服問題，但就基層檢察院內設機構改革來說，“大部制”仍然是落實中央司法體制改革部署的必然選擇。

（二）基層檢察院內設機構改革的原則

2001年中央批準的《地方各級人民檢察院機構改革意見》對人民檢察院機構改革具體規定了四項原則：依法獨立行使檢察權的原則;精簡、統一、效能的原則;優化隊伍結構、提高人員素質的原則;實事求是、因地制宜的原則。我們認為，基層檢察院內設機構的改革應當堅持黨的十八屆三中全會對司法體制改革各項部署，重點堅持和完善中國特色社會主義檢察制度。因此，還應當確立以下原則：

1.堅持中國特色社會主義檢察制度原則。根據《憲法》第131條和《人民檢察院組織法》第4條、第5條的規定，人民檢察院是行使檢察權的主體。因此，建立“大部制”下主任檢察官辦案組織必須從堅持和完善中國特色社會主義檢察制度出發，與我國的整體監督體制及我國的政體相適應，在吸收借鑒國外檢察制度經驗的基礎上，通過試點逐步進行。

2.堅持依法統一設定原則?！皺z察改革必須遵循司法統一的原則，在中央的領導下，統一規劃、統一組織實施，自上而下地推動?！薄度嗣駲z察院組織法》應當明確對各級檢察院內設部門數量、級別、名稱，做到有法可依。各基層檢察機關內設部門的數量應當保持相對一致，對于存在的管轄人口、辦案數量等差異，可以通過設立與行政區劃適當分離的基層檢察機關的方式解決。

3.堅持符合基層特點的原則。基層檢察院內設機構的改革，必須側重于檢察權的具體行使這一特點，在確保檢察權全面行使的前提下，堅持精簡高效，避免職能重疊交叉，優化力量配置。要按照檢察人員分類管理要求，區別管理機構、業務機構和保障機構，根據不同類別機構特點，設立檢察官辦案組織，不搞“一刀切”。

4.堅持靈活性與對應性相結合的原則?；鶎訖z察院內設機構的“大部制”改革是方向，必須堅持。有學者認為，基層檢察院“有些機構可以不設，但必須有專人負責該項工作”。這種意見是對的，但在基層檢察機關，由于人員短缺因素，往往存在?！叭恕辈粚！皪彙钡默F象，有必要以相應的形式進行固定。

（三）對基層檢察院內設機構設置的構想

我們認為，基層檢察院內設機構的設置應當在建立主任檢察官制度，促進分類管理和檢察官職務體系的合理構成的前提下，采用“大部制”下的主任檢察官辦案組織為主體，以滿足檢察權運行為需要，保留適度的行政化。同時，各基層檢察院應當保持一定的人員規模，過多或過少均不利于檢察職能的發揮。除市級所在地基層檢察院外，可以結合建立與行政區劃適當分離管轄制度改革要求，人員保持在60-70人之間。具體為設立“二部三局若干鄉鎮檢察室”。

1.設立刑事檢察部。下設偵查監督、公訴等2個主任檢察官辦公室，有條件的基層檢察院可以設立未成年人刑事檢察主任檢察官辦公室。主要是偵監、公訴、未檢等檢察職能司法屬性較強，為了加強內部監督制約。對于主任檢察官的職權設置，應實行主任檢察官審核制，原則上主任檢察官、檢察官獨立辦案，主任檢察官對案件處理結果負責。以上主任檢察官辦公室的人員配置一般應為主任檢察官下設2名以上檢察官以及若干名書記員，最少配備3名檢察官，便于辦案中對案件的民主評議。

2.設立法律監督部。下設訴訟監督、刑罰執行監督、控告申訴等3個主任檢察官辦公室。民事行政訴訟監督和刑事訴訟監督的具體對象雖有一定差異，但二者均是對訴訟活動進行監督。因此，應將上述的監督職能進行整合，訴訟監督主任檢察官辦公室具體開展所有刑事、行政、民事生效的裁判的監督、民事執行監督和審判人員違法行為等的監督;刑罰執行主任檢察官辦公室擔負減刑假釋、暫予監外執行及監管場所刑罰執行情況的監督，較目前監所檢察科來說可以更好地體現檢察機關刑罰執行監督的屬性;控告申訴主任檢察官辦公室需要剝離控申職能中舉報線索管理職能，具體負責《刑事訴訟法》賦予的辦理不服法院生效裁判和檢察院決定的申訴案件等新的職能。

3.設立職務犯罪偵查和預防局。下設反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、職務犯罪預防局和偵查指揮中心等4個二級部門。將舉報線索管理職能劃入職務犯罪偵查局偵查指揮中心，有利于減少舉報線索流轉程序，提高工作效率。需要說明的是，該機構內部不設立主任檢察官辦案組織是因為“偵查工作具有集中、高度組織化和協同作戰的特點，一般不要求強調檢察官的個體獨立性，因此在職務犯罪偵查局中不宜施行主任檢察官制度”，反而是行政化的局長負責制辦案效率更高。同時，經過多年的司法實踐，“反貪局”的名稱已取得了社會各界的認同。

4.設立檢察業務管理局。下設檢委會辦公室和案件管理辦公室等2個二級機構。設立檢察業務管理局就是要強化對業務部門工作的督導、協調，提高案件質量，提高辦案的效率。另外，由于“分州市院和基層院的檢察工作側重于具體行使檢察權”，同時考慮基層檢察院人員編制、學歷等情況，我們建議在基層檢察院取消法律政策研究室設置。

5.設立檢察行政和檢務保障局。下設辦公室、監察室、政工科、技術科、法警大隊等5個二級部門。該機構圍繞辦案、服務辦案、保障辦案，承擔檢察機關的日常管理工作。根據檢察人員分類管理要求，該機構中辦公室、監察室、政工科人員的屬性為司法行政人員，技術科、法警大隊人員則屬于檢察輔助人員，技術人員要求專業化程度較高，可由聘任制公務員擔任。

6.設立若干鄉鎮檢察室。目前，基層檢察機關在鄉鎮級的司法組織系統中普遍缺位，設立鄉鎮檢察室符合當前我國的權力配置架構，有利于形成各司其職、相互配合、相互制約的基層政法工作良性運行機制。