李夏珍

[摘 要]我國各地統一按照當年實際繳入地方國庫的招標、拍賣、掛牌和協議出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入，扣除當年從地方國庫中實際支付的征地和拆遷補償支出、土地開發支出等相關成本性支出項目后，按10%計提農田水利建設資金。這是對水利發展的重大政策利好，有效解決了寧德市農田水利建設資金長期緊缺的短板問題。

[關鍵詞]土地出讓金凈收益；農田水利建設；寧德市

[中圖分類號]F283 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）4-0107-02

1 寧德市農田水利建設基本情況

改革開放以來，中央、省級比較重視“大江大河”的治理，而在農灌水庫建設投入上明顯不足，從而導致水利建設中的布局“錯位”，基層政府又因資金不足而難以投入。同時，由于市場化條件下的農田水利基礎設施的投資大、見效慢，致使政府官員追求任期政績的激勵。從經濟動力來講，地方政府沒有多少積極性去投資搞農田水利建設，還常常把支持農田水利建設的資金挪作他用，導致一些地方農田水利基礎設施建設明顯滯后，近年來頻繁發生嚴重的洪澇干旱災害，如2010年我國干旱覆蓋范圍之廣、持續時間之長、災害損失之重；2011年年初全國多個省份冬春連旱。這些災害都凸顯水利設施尤其是對農業生產影響重大的中小型水利設施基礎薄弱、欠賬太多。

寧德作為福建的老區、蘇區，長期以來受經濟條件的制約，農田水利基礎設施相對滯后。主要體現在兩個方面：一是防災抗災基礎設施較為薄弱。全市重要江河綜合防洪減災體系還不完善，賽江、霍童溪等流域缺少控制性防洪樞紐工程。城市防洪排澇能力比較弱，每逢臺風或強降雨，城區往往出現內澇。目前全市還有79座小型水庫和85條98千米海堤需要加固，農村還有92萬人飲水安全問題沒有得到有效解決。二是農田水利設施建設明顯滯后。部分農田水利工程由于建設年代久遠，等級不高、配套不全，加上長期以來缺少管護，導致設施損壞、功能退化、效益低下。

導致寧德水利基礎設施滯后最主要的原因就是地方投入嚴重不足。目前寧德所有的水利建設項目，都必須作前期規劃、設計、申報，且需要有資質的專業機構。按照項目總投資的3%～5%收費，一個項目前期投入往往要花費幾十萬元甚至上百萬元。有的縣財力比較弱，再加上對水利前期工作重視不夠，投入不足，影響了項目的申報和建設。除此之外，中央針對不同類型、不同性質的水利項目，大部分都是按一定比例給予補助，剩余的部分要求地方自籌。如小型農田水利重點縣和中小河流項目中央補助60%，地方要配套40%；海堤強化加固中央補助40%，地方要配套60%；農村安全飲水中央補助75%，地方要配套25%。近年來，財力相對較強的福鼎、福安等沿海縣市陸續加大了地方配套力度，但是一些財力比較弱的縣市特別是山區縣配套資金難以落實，導致一些水利項目建設標準達不到要求。

2 土地出讓金凈收益對寧德水利發展的推動作用

中央出臺了新中國成立以來第一個關于水利的一號文件，明確了從土地出讓凈收益提取10%用于農田水利建設，寧德水利改革發展迎來了又一個春天。在這樣的歷史機遇的大背景、大環境下，寧德市各級政府和部門認真落實一號文件精神，市、縣兩級都出臺了實施意見，制定了土地出讓金凈收益提取10%用于農田水利建設的具體辦法。各縣（市、區）政府除計提土地出讓金凈收益來保證資金投入外，還積極整合了各涉農部門的資金用于農田水利標準化建設。如農綜發項目、土地整理項目、糧食功能區建設、中央水利重點縣項目等，并加強了資金管理，確保計提劃撥、預算管理和定向使用各環節的資金安全。2011年寧德市土地出讓金凈收益共提取3872萬元，2012年提取6853萬元，重點傾斜安排于屏南、壽寧、蕉城、周寧四個中央財政小型農田水利重點縣建設，通過“小農水”項目的實施，使項目所在地農村生產條件明顯改善，有效促進了農業發展，農民增收。

如古田縣城西街道蘇洋村是緊鄰城關的一個村，這里700多畝土地生產的蔬菜每天供應到古田城關及周邊地區，在上游本來有一個三埕壩的灌渠，但是2011年“6·18”洪水中被沖毀?！笆刂鴾锨瑳]有水”這個問題一直以來困擾著蘇洋村，由于灌渠被毀，加上原有的U形槽由于滲水嚴重，離溝渠遠的地方，用水根本得不到保證。蘇洋村被列入古田縣小型水利建設點后，村里充分利用中央、省里補助資金以及市縣土地出讓金凈收益提取資金，發動群眾通過“一事一議”，重新修建了田間渠道，農田灌溉問題得到徹底解決。

又如周寧縣泗橋鄉泗橋溪是緊鄰泗橋鎮區的河道，由于河岸年久失修，雜草叢生，污水垃圾遍地，蚊蠅滋生，成了一條許多人都不敢親近的河流，更談不上取水灌溉了。列入中央小農水重點縣建設后，在上級資金的支持下，泗橋鄉對河道進行整修，在河道邊建設引水灌溉管道，河道重新恢復了灌溉功能。

在水利投入不斷加大的同時，寧德水利事業也取得巨大的飛躍，全市興建了一大批以增強防洪抗災能力為重點的水利基礎設施，形成了一定規模的蓄、引、提并舉，除害興利并重的水資源開發利用和水利抗災防御體系，截至2012年年底，全市已建成?。ǘ┬鸵陨纤畮?60座，蓄水總庫容24億立方米；建成堤防總長度580千米，保護耕地面積34.18千公頃，保護人口113.9萬人；修建萬畝以上灌區14處，灌溉面積23萬畝，50～1萬畝的灌區6071處，灌溉面積137萬畝；修建塘壩831處，總容積1776萬立方米。

3 土地出讓凈收益提取使用過程中存在的問題

（1）地方自主性大、缺乏有效監控。從土地出讓凈收益中提取10%用于農田水利建設，按照目前全國每年土地出讓金收益算，10%就是700億元左右。由于土地出讓收益大多掌握在市、縣政府，當前各級政府多有負債，土地出讓金維系政府運轉作用日益突出，各級政府真正提取多少真金白銀用于農田水利還得看當地實際的經濟情況，而中央和省并沒有多少有效的控制手段，提取10%的政策未能不折不扣有效落實。

（2）計提標準不一、區間差異較大。就寧德而言，經濟相對發達的水利基礎相對較好的福鼎、福安、霞浦等沿海地區，土地出讓收益可能很高，如2012年寧德市土地出讓金凈收益提取10%農田水利建設的數字顯示，福鼎市提取600多萬元，福安市提取2700多萬元，霞浦縣提取800多萬元，但是水利基礎設施欠賬嚴重的壽寧、周寧、柘榮等山區縣，城市化率很低，土地出讓收益也相對較少，如2012年壽寧縣提取180萬元、周寧縣提取112萬元、柘榮縣僅提取47萬元，計提不到位導致地區間的差異較大。

（3）使用范圍界定不清，各地用途不一。按照規定，土地出讓金凈收益中提取10%要用于小型農田水利設施等建設，不得用于人員經費、公用經費等經常性開支。但從目前了解情況看，一些地方沒有嚴格按照使用范圍計提使用，如有的縣市提取資金用于河道整治，有的縣市用于城區自來水改造，有的縣市用于前期工作經費。資金渠道分散導致土地出讓金提取的這部分資金未能全部有效用于農田水利建設。

（4）資金整合難度大，使用效率低。與投入渠道同樣重要的是農田水利建設資金的整合機制。從調研情況看，農田水利建設直接投入項目有九項，涉及國家七八個部門和更多的運行環節。其中國家發改委和水利部負責大型灌區續建配套、節水改造、灌排泵站改造等項目；財政部和水利部負責小型農田水利建設補助專項資金；國家農業綜合開發辦負責農業綜合開發中低產田改造項目；國土部和財政部負責土地開發整理項目；國家發改委、農業部負責大型商品糧基地和優質糧產業工程項目等。由于涉及部門較多，所以資金整合難度大，勢必會影響資金使用效率，且項目監督評估難度大。

4 加大土地出讓金凈收益政策落實力度的建議

大規模的水利建設，資金是關鍵，嚴格落實土地出讓凈收益中提取10%的政策顯得尤為重要。

（1）實行縱向統籌。由于各地政府土地出讓金肥瘦不均，水利建設資金需求也不一定對應，沿?？h經濟比較發達，水利基礎設施也相對較好，而山區縣底子弱，水利欠賬也較多，要有效落實土地出讓凈受益10%用于農田水利建設這一政策，必須對一部分土地出讓凈收益進行統籌二次分配，由中央或省級進行統籌和轉移支付，平衡區域間的差異，有效進行互補。

（2）完善預算制度。各地要建立健全農田水利建設資金預決算管理制度，將農田水利建設資金收支預算納入土地出讓收支預算管理范圍，并在土地出讓收支預算中予以單列反映。地方各級財政部門在安排農田水利建設支出預算時，要統籌考慮公共預算資金來源，避免同類農田水利建設項目重復安排資金。

（3）嚴格使用范圍。要認真按照財政部、水利部《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》要求，足額提取、定向使用，嚴禁跨項目使用。土地出讓凈收益中提取10%重點要用于小型農田水利設施、田間工程和灌區末級渠系的新建、修復、續建、配套、改造；山丘區小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設；發展節水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術以及牧區農田水利建設等。

（4）建立督查機制。各級財政、水利、審計、監察部門要加強對市縣土地出讓金凈收益計提比例、總量和使用情況的監督檢查，建立長效監督機制，定期組織抽查，對落實不力的地方政府應當予以問責，約束地方把資金落到實處。

參考文獻：

[1]上方劍.土地出讓金必須10%用于農田水利[N].投資者報，2011-07-12.

[2]杜宇.土地出讓收益政策要注重實效[EB/OL].人民網2011-08-10.