誰的奶酪誰心疼

陳永杰

社會撫養費的爭議最近再次吸引了公眾的目光，來自廣東惠州的六名全國人大代表，向全國人大發出建議書，要求取消社會撫養費，隨后國家衛計委明確表示，不會取消社會撫養費。根據媒體引述衛計委組織的專家訪談，社會撫養費不能取消，主要原因有二，一是這將會對老實遵守計生政策的夫妻不公平，二是因為該費為計劃生育政策的配套措施，既然現在政策上只是放寬了單獨二胎，并未全面放開二胎，也就不存在取消社會撫養費的問題。當然，值得一提的是，在回應這種質疑的同時，衛計委也提交了《社會撫養費征收管理條例（送審稿）》，向公眾征求意見。有專家認為，該送審稿在征收范圍、征收標準及程序合法性這些方面都較以往有進步。

取消社會撫養費就將全面放寬二胎，是當代中國社會相當多夫妻的共同愿望。相關方面在無法讓步下明確否決的同時，給出愿意加強管理、提高透明度的姿態，就政治公關而言倒是得體。但是，在社會撫養費的征收范圍和標準乃至程序上作出的小修小補，是否足以解決此項措施一直困擾公眾之處呢？

社會撫養費的問題，過去兩三年就曾經引起過幾輪爭論，例如國家審計署便曾向社會公布過19個省的實施情況，各省數字之參差讓人嘆為觀止，最高的江西收了33億，最少的青海則只有350萬。綜合媒體的報道，與社會撫養費征收相關的三大亂象包括：超生人口少報、漏報問題；征收標準不統一、自由裁量權過大；違規下達征收任務、挪用相關資金。如果說少報、漏報只是向上隱瞞，那么，第二與第三條應該就是公眾最不滿的地方。這兩個方面是否能通過前述的小修小補解決？

在中國特殊的社會制度背景下，一項長期執行、可以行使相當大的酌情權的費稅，其涉及的利益攸關方難免比政策原本設定的要多，社會撫養費恐怕就是這樣的一個典型。它未來能否取消，又在什么情況下才能取消，要解決這些問題，必須先思考把利益攸關方都搞清楚。盡管最近國家衛計委提交了新的條例送審稿，但目前2002年頒布的《社會撫養費征收管理辦法》仍然有效，有必要先研讀清楚這份12年前出臺的辦法。現時的核心爭議關鍵在征收標準及收費去向兩個問題上。根據該辦法的規定，社會撫養費的具體征收標準由“省、自治區、直轄市分別以當地城鎮居民人均可支配收入和農村居民年人均純收入為參考，結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規規定生育子女的情節，確定征收數額”。費用征收上來后，“應當全部上繳國庫，按照國務院財政部門的規定納入地方財政預算管理”。

社會撫養費的征收標準是省級政府定的，不過執行時地方政府（縣區級）有相當大的自由裁量權，這筆錢收了回來之后則納入地方財政。按照相關規定，社會撫養費的征收與開支是兩條線，征收來的錢入了國庫，不與計生工作人員的收入掛鉤，應已足夠在機制上切斷強征、濫征的誘因。不過，還有一個很大的問題，就是這筆收入歸入地方財政。在一個經濟發達的地方，財政來源充裕，社會撫養費能收上來多少，地方政府當然不會太關心，但在一個經濟落后的地方，本來稅收就不多，社會撫養費可能就是分稅制之下，地方財政比較重要的收入來源。如此一來，取消社會撫養費要動的，可能就是地方財政的奶酪了。

曾收了33億社會撫養費的江西省，2013年的公共財政收入為1620億，相比之下，同期公共財政收入為7075億的廣東，社會撫養費為14.56億。假設兩省公布的社會撫養費總額都是真實的，不難看出，對于富裕的廣東而言，社會撫養費收入接近微不足道，但對于相對落后的江西而言，這筆收入卻超過了公共財政收入的2%。如果這數據可以再攤到每個具體的縣區級政府頭上，社會撫養費占地方財政收入的比例，在偏遠的窮縣與富裕的大區，難免有更大的差異。由此，不難想起很多新聞報道里提及的情況——往往是越窮的地方，社會撫養費的亂象越嚴重。

社會撫養費的亂象是公眾希望其取消的原因，而這些亂象的其中一個根源，是社會撫養費納入地方財政，成為地方政府的重要收入來源，在征收問題上地方政府又有高度的自由裁量權。因此，要整治社會撫養費的亂象，對于較窮的市縣而言，除了增加透明度，加強管理，也應限制自由裁量權。同樣重要的，應該是找出一套合理的機制確保地方的財政收入。