失控的“獨立王國”？

徐小康

在名義上，地方糧食主管部門對糧食收購負有監管責任。而實際上，自國家進行糧食經營體制改革之后，儲備系統與糧食局分開，中儲糧的人事、財務、業務統統獨立于地方，在河南更是如此，中儲糧河南分公司在李長軒的治下，儼然成了一方獨立王國

中儲糧河南分公司貪腐案件始于2011年。2011年11月，中儲糧周口直屬庫原主任喬建軍攜款3億多元外逃，檢察機關立即介入偵查。有一個廣為人知的故事是周口直屬庫工作人員去查處一個民營庫，走在半路上就接到了直屬庫主任喬建軍的電話，讓他到另一個糧庫去查看。事后喬還訓斥這位下屬，“該查的不查，不該查的你查什么？”

喬建軍不過是貪腐軍團的冰山一角，目前，檢察機關已立案查辦110人。其中，涉及中儲糧河南分公司干部員工81人，包括中儲糧河南分公司原總經理李長軒、原副總經理楊宏杰以及26名直屬糧庫主任等處級干部。

那么，屢爆貪腐案的中儲糧河南分公司是怎樣的一個機構？為何會在糧食收購、儲備、輪換上出現多處漏洞，這得從中儲糧的“出身”說起。

中儲糧的前世今生

中儲糧的成立和我國糧食儲備制度的變革是分不開的。

上世紀80年代初期，國內糧食大豐收，導致農民出現“賣糧難”問題，嚴重挫傷了農民種糧的積極。

1990年，糧食再次豐產。為了避免出現谷賤傷農的局面，穩定糧食市場，中央決定建立國家專項糧食儲備制度。在國家層面，成立了國務院的直屬機構國家糧食儲備局。在地方層面由各省人民政府根據實際情況建立地方糧食儲備，調劑省內市縣間的糧食市場。

雖然成立了國家糧食儲備局，但具體的儲備任務則是委托給地方糧食部門。一時間，糧站、糧庫、糧管所遍布全國。而且這些部門都歸地方管，形成了省市縣分級管理的體制。

由于地方糧食部門一方面負責儲備糧的行政管理，另一方面又參與儲備糧的購銷，產生了諸多問題。

首先是行政管理和儲備糧經營合一造成糧食部門監守自盜。以次充好，盜賣儲備糧頻出，結果1990年到2000年，糧食系統虧損掛賬達到3000～4000多億。給中央財政帶來了沉重的負擔。

第二是地方糧食部門存在盈利沖動，糧價上漲時捂糧惜售，糧價下跌時拒不敞開收購。導致1994年糧價大漲，1997年糧價大跌30%。沒有發揮調控政策穩定市場，保護農民利益的作用。

第三是地方糧食部門掌握所有的糧食指標，壟斷糧食儲備業務。導致一旦地方糧食部門和私商勾結，就通過空買空賣騙取國家儲備糧補貼，即轉圈糧。另一方面，地方糧食部門為了掩蓋貪腐虛報糧食數量。

在這樣的體制下，中央政府既掌握不到真實的糧食儲備，又難以調動糧食儲備平抑糧價。時任總理朱镕基開始醞釀改革糧食儲備制度。

2000年，國家糧食儲備局正式被拆分。一是成立國家糧食局，負責糧食的行政管理工作。二是成立中央儲備糧管理總公司，負責中央儲備糧的管理工作。

中儲糧作為獨立的法人公司自負盈虧，避免了原來中央財政兜底的重負。另一個重要的改革就是將分級管理體制改為垂直管理。中儲糧總公司對儲備糧管理負總責，直屬庫負責具體的儲備糧購銷。直屬庫的人財物由總公司直接管理，而派駐各地的分公司負責監督轄區內的儲備糧業務，從而實現對儲備糧的統一管理。

在新體制下，中央儲備糧的購銷計劃主要由國家發改委制定，然后下達中儲糧，由它負責執行，從而實現了中央直接調控糧食市場的目標。

但是新體制并未如預想一樣運行。第一，中儲糧的干部仍然從原來的糧食系統或其他行政部門抽調。結果，中儲糧不僅沒有逃離官僚化，還延續了糧食系統的窩案式腐敗。第二，中儲糧在收儲政策和后來的政策糧收購中仍處于壟斷地位，存在巨大的尋租空間。第三，垂直管理體制下，地方糧食行政部門居于弱勢，難以對中儲糧形成有效制約。同時，干部交流制度也沒有被嚴格貫徹。

窩案是糧食系統的痼疾

在中儲糧河南分公司窩案中，檢察機關查出28億斤“轉圈糧”，國家被騙取的糧食資金近7億元。其中最引人注目的是周口直屬庫原主任喬建軍的“轉圈糧”大案。

2009年6月至2011年7月，喬建軍與糧商勾結，讓糧商銷售委托收購的庫存糧食，或虛報“托市糧”收購數量，騙取國家糧食收購資金和差價補貼，其中有五筆賣糧款和糧食收購資金共計2.37億元未入糧庫賬戶，而直接轉入其指定的個人賬戶，經過全國各地幾十家地下錢莊流向境外。

“原來糧食局靠轉圈糧，通過對農民坑蒙拐騙搞出大窟窿，現在中儲糧現在同樣出這些事。” 中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田直言中儲糧腐敗窩案是糧食系統的痼疾。造成這一痼疾的原因就是身為企業的中儲糧并沒有建立起對分公司、直屬庫一把手的監督制約機制。

“像中儲糧這樣的企業，腐敗往往具有延續性。因為企業的領導者往往來源于行政系統，習慣于用官場的那一套來發號施令，把衙門氣帶到企業中。”清華大學法學院教授張建偉分析說。

首先是中儲糧河南分公司形成了像官場一樣的腐敗生態圈。比如中儲糧河南分公司很多干部都是李長軒從糧食廳帶過來的老部下。而且他還長期兼任河南分公司的黨委書記，在公司內形成了絕對的權威，導致有問題無法向上反映。

其次是財務部門對權力的依賴，直屬庫的會計制度形同虛設。很多行賄資金竟出自單位。例如河南濮陽國家糧食儲備庫主任韓振璽通過自己的司機向單位借款5萬元用于行賄。事后分兩次用5萬元發票報銷，沖抵借款，拿出借條后撕毀。

“會計制度沒有起作用的原因在于錢是公家的，缺乏利益約束機制，大家睜一只眼閉一只眼，不拿白不拿。腐敗的概率就比私營公司就要高很多。如果說是私營公司，就會有成本壓力，會有風險控制部門、監事會等機構來控制腐敗。”上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡分析說。

第三是中儲糧內部的監管能力同原來的糧食系統一樣嚴重不足。

在中儲糧內部，主要由審計監察部負責日常監督，全國分6個片區，派出了6個紀檢監察特派員，而中儲糧一共有24個分公司。

2008年，國家又啟動糧食臨時存儲收購。中儲糧公司迅速擴張，這給監管也帶來了麻煩，河南從50個庫點一下子擴張到3500個庫點。中儲糧內部人士李武（化名）告訴記者，中儲糧也意識到了每個監察特派員負責3到4個子公司存在監管能力不足的問題。他告訴《方圓》記者，2008年出臺的臨儲收購主要在東北，東北此前庫點較少，2008年臨儲收購政策實施之后，庫點猛增，監察特派員不堪重負，嚴重超出了中儲糧的監管能力。幾年政策執行下來，臨儲規模大大超出中儲糧原來設計的管理能力。在委托企業遍布全國的情況下，“出現的問題就比較多”。

中央第一巡視組在巡視中儲糧后也指出公司內部監督管理不夠嚴格，紀檢監察力量薄弱。

都是壟斷惹的禍？

縱觀中儲糧腐敗窩案，中儲糧成為行賄對象的原因在于其手中掌握的中央儲備糧和政策糧的指標和選擇委托收儲、收購機構的權力。

首先按照《中央儲備糧管理條例》，每年國務院發改委會確定當年的糧食輪換數量即收儲指標，中儲糧負責收儲指標的分配和管理。其他民營企業或地方糧庫不能直接參與收儲，只能通過接受中儲糧的委托才能參與收儲。而中儲糧又是2005年開始的最低價收購政策指定的收儲企業，也是2008年開始的臨時收儲政策的承儲企業。在政策糧這一塊，其他民營企業或地方糧庫也不能直接參與，只能“請”中儲糧委托他們去收購。

李武解釋稱，在每年的糧食收購預案中，中儲糧，地方儲備糧企業，銷區的糧食儲備企業都有權進行收儲，不過從執行的結果上看只是中儲糧一家。

事實上，發改委曾有意引入多元收購主體。2010年，中糧集團、中紡集團、中國華糧物流集團公司這三大糧油類央企被引入托市糧食政策執行。但是，由于各個收購主體互相搶購，抬高了當年的糧價。中糧、中紡、華糧三大央企紛紛被“降格”，其參與政策糧收購的形式改為受中儲糧“委托”。2012年，國家糧食局明確托市糧食收購僅限中儲糧一家，并由過去的敞開收購改為將控制糧食委托收購規模，重新明確了中儲糧在糧食托市收購中的獨家主體地位。

“多元收儲以后，中糧、中儲糧等幾家收儲機構在河南把價格抬上去了。結果互相告狀 ，互相打擊對手，改革就退回來了。”鄭風田分析說。

就這樣，中儲糧既壟斷了中央儲備糧的指標，又掌握了政策糧的收購。

“壟斷和腐敗有一定的聯系。首先壟斷會產生巨大的尋租空間，中儲糧一方面通過政策壟斷，另一方面通過市場獲利。而貪腐圈往往實行利益均沾，形成一個腐敗的共同體。另外，壟斷產生的‘收益又成了打點關系的小金庫。”張建偉分析說。

從民營企業到地方糧庫，李長軒門前的行賄者如過江之鯽。連直屬庫主任為了拿到收儲指標或者少集并、晚集并糧食，多收保管費而紛紛上門送裝錢的“信封”。

“原來國家希望把糧食都收過來，一方面知道有糧食多少。另一方面想平抑糧價，害怕糧價波動對經濟造成影響。但是這樣走向一個極端，國家的負擔很重，又把農民儲糧，企業儲糧積極性打壓下去了。國家又怕投機，把價格包起來。但價格壓得很低。收購的人賺不到什么錢 只能靠保管費，所以會去行賄中儲糧。拿到收儲指標以后，建幾個糧庫坐地生財，誰在那個位置都會腐敗！”鄭風田認為中儲糧壟斷收儲是造成腐敗的根本原因。

行政干預的另一后果是糧食市場的價格倒掛，加劇了企業對政策糧收購的依賴度，不惜重金向中儲糧行賄。

李國祥告訴記者：“目前我國糧市場存在價格倒掛現象。消費市場（終端市場）不受政府干預，成品糧的價格偏低。而收購市場由于托市政策、臨儲政策的干預，價格相對來說偏高。這導致大家希望參與到政策收購中，因為政策收購第一是沒有風險。面對國內公司和國際市場的競爭。如果他自己經營的話，糧食不一定賣得出去。第二收益高。不僅有收購費用還有保管費。”

社科院農業經濟發展所研究員李國祥告訴記者：“目前我國糧市場存在價格倒掛現象。成品糧（經過加工可供直接食用的糧食）不受政府干預。因為成品糧供大于求，所以價格偏低。而農民賣出的原糧（沒有經過加工的糧食）由于托市政策、臨儲政策的干預，價格相對來說偏高，而且是敞開收購，不愁賣。這導致大家希望參與到政策收購中，因為政策收購第一是沒有風險。面對國內公司和國際市場的競爭。如果他自己經營的話，糧食不一定賣得出去。第二收益高。不僅有收購費用還有保管費。”

“但壟斷不一定產生腐敗。微軟公司、蘋果公司壟斷，沒有腐敗。但如果是行政壟斷，又是封閉的，就很容易腐敗。像中儲糧腐敗很簡單，以次充好，因為缺乏一個評價體系和外部監管，很容易蒙混過關。”上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡認為壟斷和監管不力的結合才導致了中儲糧的腐敗窩案。

垂直管理體制監管難

垂直管理體制作為糧食儲備體制最大的改革，在一定程度上扭轉了原來在糧食市場調控中，儲備糧調不動的問題。但是這個體制卻沒有解決貪腐的問題。

在垂直管理體制下，中儲糧公司內部的人事系統獨立于地方。糧食局不僅無力監管，而且由于舊的歷史包袱有求于中儲糧。而另一方面，干部交流制度執行不徹底，導致分公司形成錯綜復雜的人情關系，一腐俱腐。

首先在人事任命上，中儲糧作為中央直接管理的中央企業，其正職領導人由中組部直接任命，而其他班子成員如總會計師等由國資委任命，國家糧食局無權染指。

同人事任命息息相關的是組織關系。肖東告訴記者，國家糧食局無權直接處分中儲糧違規或違法人員。而且中儲糧分公司底下的很多直屬庫的負責人的組織關系并不在地方上。因此，地方紀委無權查辦他們。但他也強調，地方檢察院并不受此限制。

2000年糧食儲備體制改革以后，糧食局被剝離了中央儲備糧的經營權，但又遺留下大量的地方糧庫。由于冗員嚴重，地方糧庫難以在改制后的糧食市場中生存，只能依賴于儲備糧的收儲。結果中儲糧成了糧庫的“娘家”地方糧食局的行賄對象。

虞城縣糧食局局長曹某芝就是其中的典型例子。

為了讓虞城糧食國家儲備庫被中儲糧收購，成立中儲糧商丘直屬庫虞城分庫。2009年，曹某芝以咨詢糧庫收購進展為由來到河南鄭州李長軒的辦公室。寒暄幾句過后，曹某芝將裝了兩萬元的信封放在李長軒的辦公桌上便匆匆離開。

此后兩年，臨近中秋節和春節，曹某芝總會帶“一點心意”給李長軒。

除了使地方糧庫轉成中儲糧直屬庫，曹某芝還有自己的小算盤：“中儲糧是央企工資高，新成立的庫是副處級待遇，我當時就想到新成立的庫工作。”

同樣向李長軒行賄的還有河南泌陽市糧食局局長趙某、西平縣糧食局局長楊某軒、新安縣糧食局局長陳某亮等等。

社科院農業經濟發展所研究員李國祥認為現有的糧食管理體制是造成這一現象的主要原因。“歸根結底，是糧食管理體制不順，中儲糧作為中央糧食儲備機構，實行垂直管理。但地方的糧食收購是由各個地方負責，糧食豐收是時候，地方要對對農民賣糧負責。兩個獨立的系統，兩張皮，權力和責任不對等。”

垂直管理的另一個后果是干部交流制度執行不徹底。

除了河南分公司總經理李長軒長期任職河南以外，像喬建軍這樣的直屬庫一把手也長期任職同一個糧庫，成為盤踞一方的土皇帝，這才出現了本文開頭的那一幕。清廉者往往為貪腐者不容，會被以種種手段擠兌出局。

而喬建軍案發正是由于其將調離周口直屬庫。一旦案發，財務、人事等部門都會挖出一批腐敗分子。

張建偉將這種現象稱作爛蘋果定律，一筐蘋果里一個蘋果爛了，不把它撿出去的話，全部的蘋果都會爛，形成腐敗的共生現象。所以一旦揭開腐敗的蓋子，就是一個窩案。

求解中儲糧窩案

“中儲糧的腐敗同政府機關的腐敗有相似性，比如公司內部的紀檢監察的雙重領導，很容易演變成公司自己領導自己，形成窩案。但它又不像政府機關那樣有嚴格的干部交流制度，一些干部長期在一個職位上任職。根據我們的反腐經驗，加強貫徹干部交流制度是一個非常有效的反腐措施。除此之外，中儲糧作為一個企業，可以學習新加坡的經驗，建立控股基金，通過現代企業制度控制國有企業，比如通過上市公司的信息披露制度增加企業的公開度，透明度，成為一個真正的企業，而不是另一個‘政府單位。”清華大學廉政與治理研究中心主任任建明認為三中全會提出的完善國有企業制度和中儲糧將來的反腐建設可以結合起來。

任建明還指出，反腐措施和宏觀的糧食政策、收儲政策應當有機地結合起來，而不能兩張皮，兩個系統。具體到中儲糧窩案中反映出的問題，一是要實現腐敗預防，查處的全覆蓋。我們過去存在一些反腐的空白地帶，我們要意識到國企腐敗的嚴重性，不能讓一些企業尤其是具有行業性、壟斷性的國企成為反腐中的獨立王國。

對此，糧食領域的專家和農業經濟學家都提出了自己的政策建議。

鄭風田說：“我的觀點是要研究出一個最優的收購數量，四兩撥千斤，沒有必要敞開收購。另外，要增加收儲主體。比如中儲糧收20%，農民自己消化40%，用糧企業收40%。這樣就可以分散中儲糧手中的權力和資源，腐敗自然就會大大減少。第二，要讓儲藏費和時間長短脫離關系，或者設立一個上限，這樣腐敗的收益就會減少。目前的體制要改，要發揮市場的調節作用和保護農民的利益。30多年來改革開放的經驗就是放權，只有放權才能打破壟斷，從而消除腐敗的土壤。”

“市場低迷的時候，要發揮多個主體的作用，通過競爭形成價格，形成了相互監督。糧食市場調控發揮市場，不要過度依賴政府干預，依賴中儲糧。市場一波動，就要求干預。一干預，就形成依賴。”李國祥也提出市場化是中儲糧和糧食市場改革最重要的一部分，政府應盡量避免過多干預糧食市場。

浙江大學經濟學院教授李建琴認為中儲糧身份的兩重性也是問題頻發的根源：“中儲糧是政策性中央企業，承擔著通過糧食收儲、穩定糧價的特殊政策性任務；卻又允許它在國家宏觀調控和監督管理下，實行自主經營、自負盈虧，經營范圍擴展到包括糧油倉儲、加工、貿易及物流，倉儲技術研究、服務在內的龐雜業務等等。一方面賦予壟斷收購的權力，另一方面允許其追逐利潤最大化。其結果可想而知，權力轉為‘利潤。”

對此，李建琴提出自己的看法：“顯然，現行補貼政策、收儲制度、國企壟斷等方面，存在著改善、甚至改革的空間。改革的一個基本原則就是要切實提高種糧農民的收益，不能讓國家補貼給農民的錢最終轉移給了收購者、種子銷售者、生產資料賣者手中。”

“中儲糧河南分公司腐敗窩案不僅是單個的腐敗，單單治理一個地方的腐敗并不能解決問題。像這樣全方位的腐敗，需要有頂層設計。”張建偉強調道。

但是這樣的頂層設計殊為不易。中儲糧的成立原來就是為了擺脫糧食局系統的冗員和腐敗問題。可是包括轉圈糧、盜賣儲備糧在內的貪腐老問題卻在新體制下一再出現。另一方面不可能中儲糧已經成立一套完整的系統，不可能再回到行政管理的老路子上。

“在舊體制下，糧庫虧空，出現了幾千億的糧食大窟窿。糧食局系統成為一個養人的系統，成為一個雞肋，糧價還老是波動。于是國家甩開糧食系統新建了一套體制。但解決一個問題另外一個問題出現了。”在鄭風田看來，中儲糧并沒有解決舊糧食儲備體制的問題。

但在中儲糧的改革的政策選擇上，鄭風田坦陳：“目前，在糧食儲備方面，世界沒有很好的經驗可以借鑒，更多的需要實踐去探索。”

中儲糧的歷史沿革

1983-1984年，國內糧食大豐收，導致農民出現“賣糧難”問題，嚴重挫傷了農民種糧的積極。結果到了1985年，我國糧食播種面積銳減6000多萬畝，引發連續6年的糧食產量大徘徊。

1990年，糧食再次豐產。為了避免出現谷賤傷農的局面，穩定糧食市場，中央決定建立國家專項糧食儲備制度。在國家層面，成立了由商業部代管的國務院直屬機構-國家糧食儲備局。在地方層面由各省人民政府根據實際情況建立地方糧食儲備。形成了專項糧食儲備權歸國務院，具體儲備任務由各級人民政府負責的糧食儲備體制。

但舊體制弊端顯著：從1990年到2000年，十年間，糧食系統虧損掛賬達到3000多個億到4000多個億，相當于每天虧一個億。

2005年，國資委對中儲糧的主業經營范圍作出批復。根據批復，中儲糧主業包括糧食的儲存、物流、加工、倉儲技術研發。

1998年中央醞釀改革，總體思路是將當時的糧食儲備管理局一分為二，一個是成立中國糧食儲備管理總公司，另一個是成立糧食局負責糧食行政管理工作。

2000年，國務院發出國函（2000）2號文件，中儲糧總公司正式成立，受國務院委托承擔中央儲備糧的管理工作。國函（2000）2號文件確立的中儲糧主業范圍主要是中央儲備糧的儲備和輪換。

截至2009年底，中儲糧從事糧油加工業務的企業共有74家，業務范圍主要涉及大米加工、油脂加工、面粉加工等多個領域。而2004成立的中儲糧油脂有限公司如今更是發展到行業第四的規模。