淺談加強建設用地管理的有效途徑

高曉穎

我國人多地少，人均土地尤其人均耕地面積較少。隨著我國經濟快速發展及城市化、工業化進程的加快，對各類建設用地的需求將大大增加。許多郊區農業用地轉化建設用地，同時農業產業結構調整也會帶來耕地面積的減少，這都給城市土地供應以及實現我國耕地總量動態平衡的目標帶來很大的壓力。因此，努力解決我國建設用地需求與土地供應不足之間的矛盾，加快我國經濟可持續快速發展，筆者認為：堅持實施土地的節約集約利用等一系列舉措是管好用好建設用地有效途徑。

1 建設用地的特點分析

建設用地通常是指用于建造建筑物、構筑物及其使用范圍的土地，它利用的是土地的承載力。它是土地作為生產基地、生活場所，而不是以取得生物產品為主要目的的用地，它包括城鎮、村莊、工礦、交通、水利工程、公用設施及軍事旅游等各項用地。其中，直接為農業生產服務的用地，如灌排溝渠、田間道路、場院等，稱為農業建設用地，其他則為非農業建設用地。相對于其他類型的用地而言，建設用地主要有如下特點：

1.1 建設用地利用的非生態性

建設用地是以土地的非生態附著物為主要利用方式，土地對于建設來說，是發揮發了地基和場所的作用，這一特性決定了在選擇建設用地時，主要考慮土地的非生態因素，而對于土地肥力等生態因素關系不大，因此，在建設用地與農用地發生爭地矛盾時，應把質量好的土地優先用于農業。

1.2 建設用地位置的特別重要性

選擇建設用地，地理位置十分重要，如商業用地多配置在交通便捷、人口密集、地質條件良好的城市繁華地段，而不需要考慮土壤是否肥沃。當然，位置的優劣是一個相對的概念，如臨街的土地對于商業服務是很好的位置，但對居住則是不太好的位置。

1.3 建設用地的高度集約性

與農用地相比，建設用地占地面積較小，但單位建設用地面積上所投放的勞動力與資本比農用地要高得多，單位土地面積的直接經濟產出也要比農用地高得多，是高度集約的土地利用。由于單位建設用地面積上可容納較多的勞力和資本，因而相對于農用地而言，通過投入更多的勞力和資本來替代土地資源的可能性也大得多。因此，在安排建設用地時可通過集約利用來節約用地，緩解土地供需緊張的矛盾。

1.4 建設用地的穩定性

建設用地是以利用土地的承載力為主，其中的建筑物、構成物一旦建成就可以使用很長的年限，所以土地的用途較為穩定，也正因如此，土地作為建設用地后要想再轉變為農用地就很困難。因此，在決定將農用地轉變為建設用地時要十分謹慎，應充分論證，科學決策。

1.5 建設用地的擴張性

隨著社會經濟的發展，人口的增加和城鎮化程度的提高，建設用地呈快速擴張趨勢，擴張的對象城鎮周圍的耕地，擴張的特點是循交通線發展方向推進，圍繞城鎮，向其周邊呈圈層擴散，形如水之波紋。

2 加強建設用地管理的有效途徑

2.1 嚴格控制建設用地的規模

國家要建設，人民生活要提高，必然會增加對建設用地的需求。為了合理利用土地，保護耕地，避免建設用地的盲目擴張，需要控制建設用地的供應總量。國家每年提供給農業建設用地的總量，是新增非農業建設用地的供應源頭，控制好這個源頭，也就控制住了非農建設用地的盲目擴張勢頭。

2.2 大力提高建設用地集約利用程度

據原國家土地管理局保護耕地的問題專題調研組調查發現，1986～1996年10年間，我國經濟建設在土地利用上基本是外延發展、粗放經營，以犧牲大量耕地為代價。一個值得注意的現象是，建設在大量占用耕地的同時卻有不少土地閑置浪費。“八五”期間，全國統計耕地凈減少67萬多公頃，同期閑置土地7萬多公頃。

調查還指出，長期以來，我國城市土地利用率低下，浪費嚴重。據統計，1985-1994年，全國城市由324個猛增到622個，增加近1倍；城市建成區面積9386平方公里增加到17940平方公里，平均年遞增7.5%；城市非農業人口由11826萬人增加到19132萬人，平均年遞增5.5%，城市用地規模彈性系數（城市用地增長速度與城市非農人口增長速度之比值）為1.36。目前，全國600多個城市人均用地已達101.6平方米，高于城市人均用地100平方米標準的城市有400多個。因此，根據調查情況開展節約集約利用土地應是當務之急。筆者認為：當前，提高建設用地集約利用程度擬采取以下措施：（1）確定城鎮合理用地規模和布局，嚴格控制城鎮盲目擴張要研究和編制各省市和各縣城區城鎮體系規劃，確定城鎮的合理規模、空間布局和增長速度，并嚴格按規劃實施。（2）充分挖掘建設用地內部潛力。首先，要鼓勵舊城改造。據調查，全國城市需舊城改造的面積約占建成面積的10%左右。舊城改造后容積率可提高1～2倍。我國村鎮居民點占地約16萬平方公里，如按人均村鎮建設用地標準最高限150平方米計算，現有村鎮居民點的土地利用潛力達到22%。通過村鎮改造，不僅為村鎮提供了發展空間，還可退宅還田，增加耕地面積。其次，進行土地置換，提高土地利用效益。由于歷史的原因，我國城市中工業用地比重偏大。據1993統計，我國大城市工業用地比重為26.6%，高于發達國家約16個百分點，而且不少工業企業占據中心位置，致使土地利用效益低下，生態環境惡化。不少城市采取土地轉換、“退二進三”的方式，解決了上述矛盾。例如，天津市天主教維西禮堂和勸業場小學退出該市商業繁華區——濱江道，讓位給濱江商廈，使“黃金地段”有了“黃金效益”。

2.3 保護和改善城鎮生態環境、防止污染和其他公害

城鎮中的礦企業、交通運輸車輛、家庭爐灶，每天都要排放大量污染物。當城鎮上空的各種微料和化學污染的濃度相當大時，常形成煙霧。

由于植物有凈化空氣、美化環境的功能，保護和改善城鎮生態環境、防治污染，必須保護城市綠地，搞好綠化建設。

調整鄉鎮企業布局，使之向工業園區集中，不僅可以保護環境，還可以節約土地，提高鄉鎮企業的規模效益。

2.4 實施有利于建設用地內部挖潛的政策

目前，由于內部挖潛，需要投入大量的資金，而且拆遷的難度較大。所以，多占用增量土地進行建設。為此，應在地價政策、稅收政策、信貸政策上給利用存量土地進行建設予以優惠，降低其建設成本，形成“優惠挖潛”、“調價外延”的機制。