推動農業可持續發展 保障國家糧食安全

中國是一個人口大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。糧食安全是中國經濟發展、社會穩定和國家安全的戰略基礎，是全面建成小康社會的前提條件。黨中央、國務院始終高度重視糧食安全問題，本屆中央領導更是把糧食安全問題上升到了一個新的高度。中央經濟工作會議提出2014年七項主要任務中，首當其沖的就是切實保障國家糧食安全。中央農村工作會議強調的“三農”工作的首要任務還是要確保糧食安全。在糧食生產實現“十連增”的背景下，中央仍然把確保糧食安全放在經濟工作的首位，是針對我國糧食生產“十連增”后面臨可持續發展隱患的深刻把握，是立足全局、著眼長遠提出的重大戰略要求。

一、糧食生產“十連增”后可持續發展面臨隱患

黨中央、國務院高度重視“三農”問題，黨的十六大以來，制定實施了一系列強農惠農富農政策，初步探索出一條中國特色農業現代化道路，農業特別是糧食生產取得了巨大成就。2013年全國糧食總產量達到創紀錄的1.2萬億斤，實現新中國成立以來首次連續十年增產，且連續七年總產量穩定在1萬億斤以上。盡管我國糧食生產取得了顯著成就，但保障國家糧食安全依然面臨嚴峻挑戰，任務依然十分艱巨。

（一）糧食消費需求呈剛性增長趨勢。當前我國正處在工業化城鎮化加快推進的重要時期，人口的增加以及城鎮人口所占比重的上升，都會增加糧食消費需求。現階段，全國每年凈增人口700多萬，城市人口每年大約增加1000多萬，按人均400公斤消費量計算，每年增加的糧食需求約在60億斤左右。同時，隨著城市化進程加快和居民消費水平不斷提高，肉、蛋、奶等需求顯著增加，居民的飲食結構由原來的8∶1∶1變為4∶3∶3，即由8斤糧、1斤肉、1斤菜變為4斤糧、3斤肉、3斤菜。肉蛋奶消費量的增加，帶來飼料糧消費的增加（生產1斤雞肉約需要2斤糧食，1斤豬肉約需要4斤糧食，1斤牛肉約需要8斤糧食），成為糧食消費剛性增長的主要需求。2013年，我國玉米產量20561萬噸，進口270萬噸，飼料消費14400萬噸，占總量的69.1%，飼料消費所占比重比2007年提高6.4個百分點；小麥產量12102萬噸，進口296萬噸，飼料消費2500萬噸，占總量的20.2%，飼料消費所占比重比2007年提高12.8%。據中國工程院任繼周院士測算，到2020年，飼料糧需求將增至4億噸左右。即在保證生產質優量足的人用口糧之外，還要再生產幾乎是口糧兩倍以上的糧食給牲畜吃。

（二）糧食生產的資源環境生態約束達到極限。為實現保障糧食供給的目標，我國糧食生產走的是以高投入、高資源環境代價換取高產量的道路，生產方式粗放、效率低下，資源短缺、生態惡化等矛盾和問題日漸突顯，糧食生產資源環境生態約束趨緊。一是水資源緊缺，農業用水耗費大。我國人均水資源占有量不到世界平均水平的28%，耕地畝均水資源占用量僅為世界平均水平的一半。雖然我國灌溉面積只占耕地面積的50%，大約9.2億畝左右，但由于農業灌溉用水有效利用系數低（我國只有0.5左右，發達國家大都在0.7—0.8），多數是大水漫灌，農業灌溉用水量巨大，已占總用水量的67%左右。特別是北方地區嚴重缺水，為了生產糧食不得不大量持續開發利用地下水，由此造成地下水局部超采，華北平原已形成世界最大的漏斗區，深層承壓地下水超采面積達7萬多平方公里，累計超采水量相當于南水北調中線工程十幾年調水量的總和。二是耕地數量減少，質量下降。目前全國耕地面積18.26億畝，人均不足1.4畝，僅為世界平均水平40%，比1996年減少1.23億畝，10年年均減少1100萬畝。為提高糧食產量，我國耕地利用強度已達到使用的極限。我國是世界上耕地復種率最高的國家之一，復種面積占總播種面積的20%以上，生產的糧食有1/4來自復種指數的提高。耕地過度使用導致土壤養分失衡、土壤耕層變薄，防旱排澇能力差，基礎地力不斷下降，耕地土壤生物群系也在不斷減少。比如，東北黑土區土層已由開墾初期的80—100厘米下降到20—30厘米。據有關部門調查分析，目前土壤有機質含量比20世紀90年代初下降了35個百分點，土壤有機質密度平均不足3%，明顯低于歐洲同類土壤；由于土壤有機質減少，30年前每公斤土壤中有10克蚯蚓，現在土壤中已很少能找到。三是農業環境污染嚴重。我國耕地面積不足世界的10%，谷物總產量占世界的20%，消耗的化肥卻占世界的1/3，單位面積農藥用量為世界平均水平的3倍，是消耗化肥和農藥最多的國家。化肥和農藥過度投放，不易降解形成水土污染。2006年第一次全國污染源調查結果顯示，全國受污染耕地約有1.5億畝，包括重金屬污染、農藥污染和有機物污染等多種類型，另有污水灌溉耕地3250萬畝；主要水污染物約有四成來自農業污染源。四是農業生態持續惡化。由于對水土資源的不合理開發利用，特別是破壞植被開墾耕地和高強度利用耕地，導致土壤覆蓋層遭受破壞。全國有近1/3的土地面積存在不同程度的水土流失，其中包括3.6億畝耕地。土地過度開墾等因素造成的土地嚴重退化乃至沙化問題也十分嚴重，我國沙化土地面積達173.11萬平方公里，占國土面積18.03%，局部地區土地沙化仍在繼續擴展。為擴大糧食生產面積，圍湖造田等導致濕地面積急劇萎縮。據不完全統計，上世紀50年代以來，我國濕地開墾面積達1.5億畝，濕地面積減少50%以上，僅三江平原濕地面積就減少了80%左右，“千湖之省”湖北的湖泊銳減了2/3。

（三）糧食質量安全形勢相當嚴峻。由于片面追求糧食數量增長，依靠要素過度投入和資源過度開發利用換取糧食數量安全，化肥、農藥使用過度，甚至使用有毒、高毒農藥，使得土壤水體中農藥殘留和重金屬含量超標，有的甚至成為毒地、毒水，再加上工業污染排放控制不當造成土壤水體污染、重金屬超標等，直接危及糧食質量安全。環保部門一項統計顯示，全國每年因重金屬污染的糧食達240億斤，2013年發生的“鎘大米”事件，大大降低了國內民眾對我國糧食安全的信心，損害了政府公信力，阻礙了糧食產業健康發展。

（四）糧食產品缺乏國際競爭力。受資源稟賦和生產水平限制，我國國內糧食生產成本不斷增長，大大高于糧食出口國家，糧食產品國際競爭能力較弱。從2010年起，我國糧食價格已全面高于國際市場離岸價格，大豆、棉花等產品價格已高于進口產品的到岸價格。由于國際市場糧食價格低，再加上國內農業資源要素使用繃緊，特別是水土資源使用已經接近極限，我國不斷增加糧食進口來滿足國內糧食消費需求。海關數據顯示，2012年，我國糧食進口量為8025萬噸，同比增長25%，食用油進口量為845萬噸，二者相當于6.5億畝耕地的產量，糧食進口量已超過我國糧食總產量的10%。其中，大豆進口數量達到5480萬噸，是2001年進口數量的3.9倍，大豆進口數量占世界大豆貿易量的58%，占我國總消費量的比重已高達78%。

（五）糧食供應和市場培育缺乏利用國際資源和國際市場的制度性安排。我國雖然是一些糧食產品最大的進口國和主要消費國，但在國際糧食貿易體系中，沒有體現相應的話語權。以大豆為例，大豆定價基準由美國期貨市場決定，產地交易主動權由大豆出口國把握，海運和價格波動風險由我國企業承擔，沒有反映我國作為主要進口國的利益。2004年，美國芝加哥商品交易所大豆期貨價格發生歷史罕見的劇烈波動，在中國簽訂大豆訂購協議后價格猛烈下跌，大量中國油脂加工企業普遍陷入大幅虧損，不得不向外資企業出售資產引發行業大重組，外資企業借此機會一舉占據國內大豆加工業的半壁江山。如何廣泛地參與國際糧食貿易，打破發達國家對糧食價格控制和壟斷，獲得按照國際規則參與國際競爭、管理風險并獲得收益的權利，進而建立低成本和穩定的國際糧食供給，成為亟須解決的迫切問題。

二、構建新形勢下的國家糧食安全戰略

針對我國糧食生產“十連增”后可持續發展面臨的嚴峻挑戰，綜合考慮國內資源環境條件、糧食供求格局和國際貿易環境的變化，以及保持政策必要的穩定性和連續性等因素，黨的十八屆三中全會構建了新形勢下的國家糧食安全戰略，即“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”，要求“做到谷物基本自給、口糧絕對安全”，明確了堅持立足國內實現糧食基本自給的根本方針。

（一）既要立足國內確保糧食安全，也要放眼全球實現糧食安全。習總書記在2013年中央農村工作會議上講到，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌握經濟社會發展大局，因此，立足國內端穩端牢中國人飯碗的基本方針不能動搖。糧食屬于土地和水資源密集型產品，我國人多地少，人均水資源較少，適度進口糧食有利于緩解國內耕地、水資源緊張壓力。在資源約束日益強化的情況下，適度進口非主糧產品是保障糧食供給的現實需要，是由我國資源稟賦實際所決定的。因此，在努力提高國內糧食生產能力的同時，有效利用國際資源和市場，實現中長期供求平衡，是掌握國家糧食安全和主要農產品供給主動權的必然戰略選擇。

（二）既要保障糧食當代安全，也要注重糧食長遠安全。糧食供給實現當前安全，并不等于長遠安全。目前，我國糧食安全是建立在高復種指數、高強度使用資源要素、繃緊生態資源環境的基礎上，已經極大地透支了未來生產力，今后可持續發展條件差，為糧食的長遠安全埋下隱患。國家糧食安全戰略提出了“確保產能”而并不是“確保產量”的目標，就是更加注重保障糧食未來的生產能力。在基本保障糧食當期安全的同時，提出了“注重永續發展，轉變農業發展方式”、“實現高產高效與資源生態永續利用協調兼顧”、“促進生態友好型農業發展”的要求，就是不僅要保障當前吃飽吃好，更要保障子孫后代也能吃飽吃好，更加注重糧食的長遠安全。貫徹落實上述政策要求，必須積極實施農業可持續發展戰略，切實改善農業生態資源環境，確保藏力于地，藏糧于地，為糧食長遠安全打下堅實基礎。

（三）既要注重糧食的數量安全，也要保障糧食的質量安全。目前，我國人均糧食占有量已經達到435公斤，數量上是安全的，但質量問題不容忽視。因此，國家糧食安全新戰略要求堅持數量質量并重，要在確保一定數量糧食供給的同時，更加重視糧食品質和質量，不僅要吃得飽、吃得好，更要吃得健康、吃得放心。為此，要進一步突出強調農產品質量安全的責任，更加注重生產源頭治理和產銷全程監管，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

（四）既要保障糧食總體安全，也要抓重點守底線。面對糧食國內生產和國際貿易新形勢、新變化，國內生產必須有所為有所不為，要合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住。根據我國的資源稟賦和糧食消費需求的實際，國家確定了谷物基本自給，口糧絕對安全的底線，將 “糧食自給率保持在95%以上”的目標調整為“谷物自給率保持在95%以上”。谷物的主體是稻谷、玉米、小麥三項，這三大糧食作物產量占我國現有糧食產量的90%以上，保住了谷物，國家糧食安全就有了基礎。谷物消費既包括口糧，也包括了飼料用糧和工業用糧。考慮到口糧對保障正常生活和基本經濟秩序至關重要，在谷物基本自給的前提下，國家糧食安全的核心目標和重點是保障口糧絕對安全，盡最大可能實現國內自給，這是合理利用國內農業資源能夠做到的，也是保障國家糧食安全所必須的。

三、保障國家糧食安全促進可持續發展的政策思考

按照新形勢下國家糧食安全戰略的要求，財政扶持政策要做好頂層設計和長遠規劃，在保持相關政策穩定性和連續性的基礎上，針對新形勢新要求，不斷健全和完善促進糧食生產可持續發展的政策措施。

（一）提高國內糧食生產綜合生產能力。國內必須穩定保有糧食種植面積和產量，這是堅持“以我為主、立足國內”的基礎，是實現“谷物基本自給、口糧絕對安全”底線目標的前提。為此，要統籌中央、地方和農民力量，政府扶持和市場調節相結合，采取更加有力有效的措施，健全完善調動主產區和農民“抓糧種糧”積極性的長效機制。

一是加大對糧食主產區轉移支付和獎勵力度，調動地方政府“重農抓糧”積極性。在穩定增加農業轉移支付總體規模的基礎上，科學合理劃分中央與地方支農事權，加大對糧食主產區轉移支付和獎勵力度，讓地方政府特別是主產區政府，看到重農抓糧的實惠，增強重農抓糧的內生動力。進一步下放糧食生產扶持政策的審批權限，賦予地方必要的決策、分配和使用的自主權，調動地方的積極性。探索建立科學合理的績效評價體系，強化評價結果運用，引導激勵地方用好糧食生產扶持資金，提高資金使用效益，保障政策效果。

二是完善農業補貼政策體系，調動農民種糧積極性。完善和改進農業補貼政策，著力提高農業補貼支持糧食生產的精準性和指向性，調動農民種糧積極性。堅持試點先行，地方統籌整合補貼資金，突出支持糧食作物生產，著力提高農業補貼的精準性；突出“誰種糧，補貼誰”，著力提高農業補貼的指向性。同時，以充分發揮市場機制基礎性作用為核心，進一步健全糧食等農產品價格形成機制，完善儲備吞吐調節機制，形成糧食等農產品價格波動與農業補貼及社保補貼動態調節的聯動機制。財政政策方面，堅持積極發揮農業補貼對農產品生產供給的刺激作用，當糧食等農產品價格下跌時，探索實施目標價格等補貼，以保障農民基本收益；當糧食價格上漲影響到價格指數時，政府不直接干預價格，而是進一步完善價格上漲與社會救助和保障標準掛鉤的聯動機制，對城鄉低保戶等困難群眾給予補貼，保障低收入群體的基本生活需要。

三是加強農業綜合生產能力，提升糧食生產科技支撐水平。支持加強農業基礎設施建設，繼續加大農田水利建設投入力度，加強以農田水利為重點的農業基礎設施建設，提高建設水平。支持開展糧食生產核心區建設，集中力量支持建設一批糧食核心產區，促進提高農業綜合生產能力。支持推動農業科技進步，進一步優化投入結構，支持體制機制改革，不斷提升農業科研水平，支持農業科技成果轉化和農業技術推廣，提高農業科技水平。在總結黑龍江“兩大平原”涉農資金整合試點基礎上，在糧食核心產區進一步推動涉農資金整合試點，集中財力辦大事，構建財政支農的長效機制。

四是培育新型經營主體，提高規模經營水平。創新農業生產經營體制，逐步提高農業生產經營規模化水平，提高農業比較經濟效益，形成穩定的種植和產銷模式。鼓勵和推動農村土地流轉，引導無力耕種和不想耕種的農民將土地流轉出來，為農業規模經營創造條件。支持培育新型生產經營主體，引導一般農戶轉變生產經營方式，扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場、合作組織、龍頭企業等多元化主體。支持構建新型農業生產社會化服務體系，擴大農業生產全程社會化服務體系試點范圍，支持農業生產專業化服務隊伍建設，健全農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，加快構建公益性服務與經營性服務相結合的社會化服務體系。

（二）實施農業可持續發展戰略，保障糧食的長遠安全。在提高國內糧食生產能力的同時，按照“確保產能”的要求，以保障糧食長遠安全和未來生產能力為目標，積極支持實施農業可持續發展戰略。在繼續實施退耕還林、草原生態保護、濕地生態效益補償等農業生態環境保護政策的同時，有針對性地解決當前影響可持續發展的突出問題，實現藏糧于地，藏力于地，建立農業可持續發展長效機制。

一是支持重金屬污染耕地修復和農業結構調整試點。按照“地方主導、中央支持”的原則，支持重金屬污染耕地嚴重區域開展重點治理。根據土壤重金屬污染程度，因地制宜選取適宜的技術路線，采取農作物種植結構調整、農藝措施配套等措施，進行分區防治。對耕地和產品超標情況“一對一”監測、結構調整品種選育、耕地質量提升與污染修復治理、種植結構調整的生產性投入等重點環節給予適當補助，促進修復耕地地力，提升耕地質量，確保糧食等農產品質量安全。

二是支持畜禽糞污等農業農村廢棄物綜合利用試點。我國種植業、畜禽養殖業等形成的畜禽糞污等農業農村廢棄物，已成為破壞農業農村生態環境的主要來源之一。農業農村廢棄物既是污染源，也是資源，對其進行綜合利用生產沼氣和肥料，既能消除和減少污染，又變廢為寶，培肥耕地地力，對于推進農業可持續發展具有重大意義。中央財政研究支持畜禽糞污等農業農村廢棄物綜合利用試點，推廣畜禽糞污資源化利用和發酵還田技術，在政府扶持下實現商業化運作，解決農業環境污染和耕地地力下降問題。

三是支持地下水超采區域綜合治理試點。由于現行農業種植模式對農業灌溉用水需求過多、水利設施條件落后、水資源配置使用效率低等原因，華北地區地下水嚴重超采，地下水位不斷下降，嚴重超采區不同程度地出現了地面沉降和地裂，嚴重影響地下設施安全，威脅經濟社會發展和生態建設。2014年支持地下水超采區域開展綜合治理試點，通過調整種植模式、加大節水設施投入、嚴格控制超采和創新體制機制等措施，對地下水超采區域實施綜合治理。

（三）實施農業“走出去”戰略，在全球化視野下保障國家糧食安全。新形勢下國家糧食安全戰略，就是要更加科學合理地利用國際資源和國際市場。除了直接進口農產品外，加快對外農業投資也是利用國際資源的重要舉措。近些年來，我國在農業“走出去”方面已經邁出了步伐，進行了有益的探索，但還很不夠，還有很大發展空間。必須從戰略和全局的高度，加強頂層設計，研究制訂海外農業發展總體規劃，確定海外農業發展的總體目標、近期與中長期發展計劃、區域布局、重點品種等，完善扶持政策體系。

一是科學確定實施農業“走出去”的總體目標。從全球經濟一體化的角度看，實施農業“走出去”可以增加農產品的國際供給總量，實現互利共贏。實踐證明，只要有持續穩定的市場需求，通過正常貿易渠道，刺激國際供給總量的增加，確保全球的有效供給，可以適應和滿足中國的需求。以大豆為例，2001—2010年，我國大豆進口量由1304萬噸增加到5479萬噸，年均增長14.7%，同期世界大豆產量則由17576萬噸增加到26084萬噸，年均增長48.4%。世界大豆十年間增加的產量，一半以上是供我國消費的。我國的主要進口國巴西，十年間種植面積增加1.44億畝，增長68.6%，產量增加2950萬噸，增長65%以上；阿根廷種植面積增加1.23億畝，增長78.8%，產量增加1950萬噸，增幅超過65%。因此，實施農業“走出去”的目標，并不僅僅是要將生產的農產品運回國內，更重要的是通過增加國際供給總量來滿足國內需求，實現與所在國的互利共贏。

二是加快農業“走出去”要堅持以市場為導向。農業“走出去”的實施主體是作為市場主體的企業，既包括大中型國有企業，也包括民營企業。因此，加快農業“走出去”要立足于企業，以市場為導向，充分發揮企業的市場主體作用，政府主要發揮規劃制訂和政策扶持引導的作用。

三是要積極研究支持農業“走出去”的政策措施。我國農業“走出去”面臨前期投入大、投資收益不穩定、企業融資難、投資環境受限、產業鏈不完備等突出問題，亟需國家創新支持機制，加大扶持力度。要針對農業“走出去”的相關重點環節，通過政府引導、社會資本參與，探索建立農產品國際貿易基金，按照市場化商業化模式，帶動社會資本投入，統籌支持有實力的農業企業“走出去”做大做強。

責任編輯：湯星頤