關于深入推進黑龍江省政策性農業保險工作的調研報告

一、基本情況

2007年，財政部選擇吉林等6個?。▍^）進行了中央財政農業保險保費補貼試點。2008年，黑龍江省根據農業生產特色和參與各方意愿、能力，開展了水稻、玉米、小麥、大豆、能繁母豬、奶牛等6個品種農業保險保費補貼試點。馬鈴薯、甜菜、森林、育肥豬等4個品種由于種種原因尚未開展。

幾年來，黑龍江省財政部門立足自身職能，積極配合相關部門，積極參與農業保險制度建設、補貼資金籌集、管理和監督檢查等各項工作。種植業保險規模從2008年的2419萬畝擴大到2012年的4733萬畝，年均增長21%，累計完成14743萬畝。2013年預計規模6230萬畝，同比增長31.6%，占全省耕地面積的31%。能繁母豬保險422.78萬頭、奶牛保險48.85萬頭。保險經辦機構保費總收入26.28億元，其中：各級財政保費補貼20.89億元（包括：中央財政10.45億元、省財政6.46億元、縣級財政3.98億元）、農戶負擔5.39億元；共為354萬農戶提供風險保障269億元；為142萬農戶支付災害理賠款18.6億元。

二、主要問題

（一）種植業保險保障程度低，保險作用和功能未能得到有效發揮。目前，黑龍江省種植業保險金額仍然執行2008年確定的水平，玉米、水稻、大豆、小麥4險種保障金額每畝分別為145元、200元、120元和125元，平均保障金額148元/畝、平均保險費率10.6%，保費15元/畝。依據省物價局公布的2011年農作物物化成本數據玉米414元、水稻667元、大豆293元、小麥326元測算，4個險種保障金額分別占其實際物化成本的35%、30%、41%和38%，與全國平均比例63%、47%、61%、95%相比較，分別低29、17、20和57個百分點，玉米、大豆和小麥每畝保障金額列全國最末位。

（二）農業保險組織架構和運作模式有待于完善。為推動農業保險順利開展，黑龍江省建立了農業保險聯席會議制度。聯席會議辦公室設在省農委下屬事業單位省農業經濟管理總站，主要負責制定農業保險規劃、牽頭組織協調有關工作。省財政廳、畜牧局和保監局為辦公室成員單位。人民財產保險公司黑龍江分公司（簡稱“省人?！保┖完柟庀嗷マr業財產保險公司（簡稱“陽光農保”）為省保監局批準的經營政策性農業保險業務的經辦機構。保險經辦機構大多委托各基層農經站作為具體辦理業務的代辦機構。農經站自身工作量巨大，代為行使農業保險行政管理職能時，協調能力、政策執行能力已顯不足。同時，各基層農經站接受保險公司委托、代辦農業保險、成為保險公司服務網點，收取保險公司代理費用作為其收入來源，在農業保險工作中既當裁判員，又當運動員。在具體負責引導農戶參加農業保險、簽訂保險合同、收取保費、查勘定損和理賠等具體保險業務過程中，沒有機構和組織對其代辦行為進行有效監督指導，保險公司作為弱勢一方，難以真正監督指導強勢代辦機構出現的違規問題。農戶利益難以得到有效維護。

（三）保險公司展業能力不足。農業保險基本原則之一是堅持“市場運作原則”，即政府投入與市場經濟規律相結合，根據保險機構展業能力合理規劃保險業務量。全省農業保險每年涉及幾十萬農戶，目前陽光農保縣級支公司平均經辦人員為3至4人，省人保縣級支公司農險部平均經辦人員為1至2人。兩家保險經辦機構均不具備經辦目前每年2500萬至3000萬畝農業保險的能力。同時，兩家機構存在著嚴重缺乏“知農事、懂農情、曉農意”的復合型農業保險人才；人手不足，缺乏對代辦機構有效的監督和制約機制，跟蹤檢查工作不到位。

（四）保險業務真實性缺乏基礎保障。確保保險業務真實是開展保險的基礎，也是財政資金安全的保障。從省內調研情況看，雖然省級農業保險聯席會議成員單位不斷規范保險行為，但在基層仍然存在一些比較嚴重的問題，如在承保方面存在保險標的真實性難于準確確定，“五公開”、“三到戶”規定落實不到位；在理賠查勘定損方面存在著虛構災情資料，虛假理賠，套取財政補貼等問題。

（五）保險市場秩序有待規范。一是市場競爭秩序有待理順。目前，我省各縣（市）政府對農業保險規模和具體經辦機構采取一年一確定方式。兩家保險機構業務區域不穩定，規模確定缺乏依據，一些經辦機構存在著跑關系搶市場、無序競爭等問題，既加大了承保成本，又帶來保險機構不愿投入更多資金進行農村服務網點建設和人員培訓等深層次問題，嚴重制約我省農業保險深入開展。二是農業保險服務有待規范。一方面，我省兩家保險公司種植業保險合同內容不統一，存在多處差異，特別是關于30%免賠條款不同，省人保是從30%以上部分起賠，陽光農保是損失超過30%以后全部賠付，同一地域的農戶享受不同理賠服務。另一方面，保險辦理程序不規范。在省內調研中發現，承保管理軟件與系統功能不完善、核查核對困難；保險檔案管理不規范、檔案基礎資料不全等問題大量存在。

（六）養殖業承保數量呈逐年大幅萎縮趨勢。2007年中央財政實施政策性農業保險之后，養殖業保險發展迅速，但從2009年起養殖業保險大幅萎縮。到2012年末，全省承保能繁母豬46萬頭，與2008年的167萬頭相比，下降了73%。奶牛承保6.8萬頭，與2008年的20.2萬頭相比，下降了66%。養殖業保險規模與種植業承保面不斷擴大形成較大反差，黑龍江省種植業和養殖業保險發展出現了結構性嚴重失衡。

（七）監督檢查力度明顯不足。政府部門、保險行業監管部門對保險經辦行為監督不夠。保險機構受自身業務能力所限，從承保、收取保費、簽訂合同、查勘定損到理賠的全部業務，都需要依靠并求助于縣（區）農經分站代辦，然而卻無法也無力監管和規范強勢代辦機構的代辦行為，農戶利益得不到有效維護等等。

三、建議

（一）建議合理確定農業保險金額和費率，適當提高保障程度，研究解決全省種植業保險保障金額低、費率高問題。農業保險金額、保費、費率是農業保險政策的核心內容，也是促進農業保險規范可持續發展的重要因素。建議按照3個原則，兼顧3個關系調整現行保險金額、保費和費率，提高保障金額，相對降低費率。即“低保費、保成本、廣覆蓋”原則、黑龍江省耕地面積符合“大數法則”原則和政策性保險微利原則。兼顧我省種植業物化成本和農民繳費能力的關系，兼顧保險公司風險防范和穩健經營的關系，兼顧企業利潤水平和政府負擔的關系，適當縮小保險公司利潤空間，在廣泛調研和科學厘定的前提下，充分聽取省財政、農業等部門和農民代表意見后確定。

（二）建議進一步強化政府作用，加強保險展業能力建設。農業保險具有較大季節性特點，面對農戶多、耕地面積廣、分布較分散現狀，任何一家保險經辦機構都要考慮成本因素，無法設立與其業務相適應的機構和網絡。開展農業保險業務必須依靠地方政府。我國此次頒布的《條例》，也進一步明確了政府在提供補貼之外的職責還包括：一是省級政府確定農業保險經營模式，具體包括：制定農業保險制度方案、組建協調管理機構、選擇市場主體，確定保險保障范圍、標的種類和支持力度，設計農業保險大災風險管理制度，對保險條款和費率提出意見等。二是各級政府統一領導和組織本地農業保險工作，這是政府參與農業保險第一個責任和義務。三是宣傳、組織引導農民和農業生產組織參加農業保險?？稍诨鶎迂斦?、稅務所、農經站、農技站、畜牧獸醫站、農信社中選擇積極性高、工作能力強的機構負責基層農業保險推進工作，彌補完善保險展業能力問題。

（三）建議從內部加強農業保險制度建設，從外部建立多層面多維度的監督考核機制，確保保險真實性。農業保險政策性和專業性較強，涉及面廣、參與人員多、管理環節復雜、查勘定損時限緊，因此，需建立嚴密完整的制度體系，從保險業內部規范保險業務各環節行為。同時建立多層面多維度的監督考核機制，強化外部監督，對農業保險參與各方進行多維度、多層面監督考核。對利用農業保險牟取不正當利益，虛假承保、虛假理賠的單位和部門、經辦機構、代辦機構或個人，依據相關規定加大懲處力度，加大違法成本，從制度上保證不能違紀，從監督上保證不敢違紀，確保農業保險規范、健康、持續發展。

（四）建議按照國家有關規定，研究制定黑龍江省農業保險大災風險分散機制。按照國家有關規定，保險機構應按補貼險種當年保費收入25%的比例計提巨災風險金，逐年滾存。5年來，省內兩家保險機構保費總收入70.9億元（含農墾），巨災風險準備金余額4.7億元（其中陽光農業保險公司4.6億元、人保財險公司770萬元），僅占保費收入的7%，比有關規定少計提13億元，一旦出現大災，廣大參保農戶的切身利益將受到嚴重影響。

責任編輯：洪峰