財政支持農民專業合作社發展的政策研究

有效的財政支持是農民專業合作社發展必不可少的外部條件。我國是一個發展中的農業大國，在全面實現小康社會的新形勢下，探索對農民專業合作社的財政支持具有重要的現實意義。通榆縣農研會課題組通過調研，對財政支持合作社的政策措施進行了分析。

一、財政支持農民專業合作社的理論綜述

國內一些學者早就對財政支持農民專業合作社進行了研究。應瑞瑤等（2002）、任大鵬（2004）認為農民專業合作社應當成為對農民實行補貼和對農業進行扶持的有效載體。張曉山（2005）認為合作社不可能超越階段跨越式地發展；在我國當前，政府扶持合作社不失為一種理性選擇，但是應該逐漸淡化部門和行政色彩。范水生（2007）指出合作社存在著主觀方面和客觀方面的困境；對合作社要宏觀引導，加大投入，實施“有限政府”扶持政策。王正譜（2004）認為財政支持合作社首先要注意三個具體問題：扶持對象要明確，先規范后扶持；扶持重點要突出，財政資金應重點扶持信息服務、組織標準化生產等環節；扶持規模不宜過大，要有所差別。李揚（2005）建議在投入機制方面，各級地方財政要比照中央政策配套投入，合力扶持，并且要充分發揮財政資金的導向作用和乘數效應；在運作機制方面，通過出臺示范規章、制作標準文本等手段，規范當地農民專業合作社的收費制度、財務制度和機構運作。在合作組織步入正常運作后，財政應逐步退出，避免過多的行政干預影響，盡早制定合作社法：在約束機制方面，應監督檢查機制化，推行陽光工程，重視激勵機制和風險防范機制。孔祥智等（2007）指出，財政扶持的重點是培育合作社自身開拓市場的能力。唐華倉（2008）認為，從長期看，如何構建資金進入合作社的程序化通道，使合作社資金鏈進入自我循環至關重要。

此外，還有一些學者對國外財政支持合作社的做法進行了介紹。德國政府對合作社第一年補貼管理費用總額的60%，第二年補貼40%，第三年補貼20%。補貼總額要達到合作社生產性建設投資總額的25%；德國政府每年還向本國高等合作學院（系）撥款，培養合作社人才（張明生，1997）。法國政府對遵循“一人一票”原則和合作社分紅原則的合作社免稅；如果合作社與其他非合作社會員有業務往來，往來部分按法國企業通行的33%稅率納稅，其余部分免稅（李先德，1999）。日本政府對農協采取了很多優惠措施。在補貼方面，對中央管的事業費和一些項目給予補貼，每年扶持農業的資金約3兆日元，占財政支出的6%—7%；在稅收方面，對農協長期實行低稅制；在信貸方面，制定政策鼓勵合作金融組織的發展，促使合作金融組織與其他類型的合作經濟組織相互融合，開辟為一般合作組織提供金融服務的穩定渠道（李顯剛等，2001）。歸納起來，國外政府支持合作社發展的具體做法主要包括三個方面：一是制定減稅、低稅、免稅政策或補貼政策；二是鼓勵信貸扶持，幫助合作社發展各項互助合作金融和保險事業；三是宣傳倡導合作社價值和精神，培養專業化管理人才。

二、農民專業合作社的作用

農民專業合作社是商品經濟與市場經濟發展的產物，是繼我國實行家庭聯產承包制以來出現的又一次農業生產組織的創新，它的產生和發展對農業、農村、農民都產生了重要影響。

1.為小規模經營農戶和大市場架起了橋梁。農民專業合作社可以在堅持生產經營主體的獨立性和多元性的前提下，把農業生產的農戶聯合起來，形成小生產與大市場的有效對接。農民組織起來整體進入市場，可以及時獲得市場信息和降低市場進入費用，以聯合的方式，提高農業生產的集約化程度和市場化程度，增強農戶抗御市場風險和自然風險的能力。

2.提高了農業產業化水平。農民專業合作社是在市場經濟條件下，處于弱者地位的獨立勞動者為了保護自身的利益而自愿聯合起來的一種經濟組織。在農業產業化經營中，它的組織功能作用十分明顯。通過農民專業合作社，使分散的農戶從育種、生產、加工、貯藏，直到流通、消費，形成一個完整的產業鏈和利益共同體。在農民自己建立的生產、加工、銷售一體化的合作組織中，實行分戶生產合作加工，農民既是農產品的生產者，又是加工、銷售企業的主人，形成農產品生產、加工、銷售的一體化經營，有效地提高了農業產業化水平。

3.密切了政府與農戶的聯系。在市場經濟條件下，政府很難對廣大分散經營的農戶實施有效的宏觀調控和指導，難以實施區域發展規劃、產業政策。建立農民專業合作社，為政府調控和指導農業和農村經濟提供了組織基礎。農民專業合作社作為中介組織，可以加強政府與農民的溝通和聯系，以維護政府的指導、保護農民的利益。農民通過農民專業合作社，把自己的要求和農村工作中的問題及時反饋給政府，大大增強政府指導農村經濟的時效性和針對性。

4.保護了農民利益。農民專業合作社是代表農民利益的組織，通過合作社統一購買生產資料，可以有效抑制生產資料漲價和假冒偽劣生產資料對農業生產的損害；通過合作社可以組織農民進入大市場，提高農民在市場上的談判地位，有效地分享市場交易利益。除了在種養環節和流通環節增加農民的收益外，農民專業合作社還通過直接辦加工企業或向加工企業投資入股，獲得農產品在加工銷售環節的利潤。農民專業合作社既能提高經營效益，也可以保護農民自身利益。

三、我國財政支持農民專業合作社政策分析

目前，我國財政支持合作社的依據主要是2007年7月1日實施的《中華人民共和國農民專業合作社法》。其第五十條規定：中央和地方財政應當分別安排資金，支持農民專業合作社開展信息、培訓、農產品質量標準與認證、農業生產基礎設施建設、市場營銷和技術推廣等服務。對民族地區、邊遠地區和貧困地區的農民專業合作社和生產國家與社會急需的重要農產品的農民專業合作社給予優先扶持。第五十二條規定：農民專業合作社享受國家規定的對農業生產、加工、流通、服務和其他涉農經濟活動相應的稅收優惠。財政支持合作社政策的落實，在我國取得了良好的經濟效益和社會效益，降低了合作社生產經營成本，擴大了合作社生產規模，提高了合作社的專業化和標準化水平。然而，財政資金支持合作社在實際運作過程中存在的問題也不容忽視，具體體現在以下幾個方面。

1.財政支持資金的規模小、方式單一。 首先，資金投入的總量偏低。由于目前農民專業合作社大多處于創辦初期，一般只有農戶入股的小額資金，注冊資本很小，除去開辦費、場地租用費、聘用人員工資支出等，用于經營的資金并不多。而合作社擴大生產、購置設備以及收購農產品等需要大量資金，僅僅依靠合作社的自有資金，開展正常的生產和經營比較困難。雖然財政資金對農民專業合作社進行了扶持，但支持力度不大，扶持的數量較少。即使得到財政支持的合作社，也認為支持只是杯水車薪，解決不了合作社的發展問題。資金投入總量難以增長的一個重要原因是，縣鄉財政困難的狀況使得配套資金難以落實，農村稅費改革后這一問題顯得更為突出。

其次，國家財政資金支持合作社方式單一。現階段國家財政支持農民專業合作社的方式大多限于資金無償撥付，很少通盤考慮各種支持措施協調運用，比如采用以獎代補、配套金融政策等。以獎代補方面，一些地方取得了很好的效果，但各地因實際情況不同，還沒能有效推廣。

另外，稅收政策需要完善。財政部財稅[2008]81號文件對合作社銷售自產的農產品免征增值稅，對購進的免稅農產品按13%抵扣增值稅進項稅。此通知沒有對其他相關流轉稅和所得稅給予明確優惠措施。實際上，不能只關注稅收的標準問題，還要關注對合作社征稅引起的稅收轉嫁問題。由于農產品市場具有同質性，且屬于完全競爭市場，就單個合作社而言，其面臨的需求市場具有較大的需求彈性，而對合作社的生產單位農戶而言，其供給則是缺乏彈性的。這表明當政府要對合作社征稅時，合作社很難將稅收轉嫁給消費者，更多地只能是轉嫁給生產者即合作社的社員。而且如果稅率過高，還會如拉弗曲線描述的那樣造成稅收無效，這與合作社的公共性、弱質性和稅收的公正、效益原則以及財政支持的目標是相沖突的。

2.財政資金的導向作用和分配功能沒有得到充分發揮。一方面，財政資金的導向作用不明顯，沒有帶來示范效果。這一點體現在兩個方面：一是財政資金的投入沒有產生“蝴蝶效應”，吸引社會資金的持續投入。這可能是由于合作社是新生事物，政策宣傳不到位或者是投資主體預期不穩定造成的；二是財政資金的投入沒有體現在合作社開展信息、培訓、標準與認證、技術服務等重點公共環節。這可能與資金投放后無對接措施及合作社的資金匱乏和管理混亂有關。另一方面，財政資金分配不公，從而有損其社會功能。這一點體現在兩個層次：一是在合作社間的分配不平等。由于中央政府和地方政府績效目標不一樣。地方政府發放財政支持資金時全面撒網或是只扶大扶強不扶弱，沒有統籌規劃該優先扶持哪一類合作社才更合理，致使一部分帶動性強、有發展潛力的合作社沒有得到支持；二是合作社內部的分配不到位。合作社法規定合作社接受國家財政直接補助和他人捐贈形成的財產平均量化到成員的份額應按比例分配給本社成員。實際上政府的扶持資金不僅形成一塊共有財產，同時還會產生一塊機會收入。據調查，實際中由于合作社成立時產權不清及責、權、利關系不明確，以致管理混亂和信息不對稱，很少有社員知道財政資金支持及運營的情況，致使代理人在缺乏激勵約束的情況下產生不正當的利益索取。

3.財政支持資金撥付和監管環節出現漏洞。在資金撥付環節，存在相關部門截留國家支持資金的現象。財政資金在撥付和流轉過程中，由于采用自上而下、層層落實的方式，所以常會因資金管理的多環節和資金投放的多重去向而使支持行為失效。更嚴重的問題是財政資金沒有投到合作社。在資金管理環節，對財政資金的使用缺少有效監督。從合作社外部環境看，有的基層政府存在地方保護主義，合作社在上報數據時有虛報以套取國家財政資金的現象。從合作社內部監督層面上看，財務制度流于形式，缺少一套完善的監督制度。

四、財政支持農民專業合作社發展的政策建議

1.財政資金直接支持的同時，應加大財政配套金融的支持。在財政資金直接支持的同時，還要鼓勵金融部門大力扶持合作社。針對農民專業合作社無抵押、無擔保，貸款難的問題，政府可以通過擔保或安排風險抵押金等多種形式，鼓勵農業銀行、農村信用社等信貸機構向農民專業合作社提供貸款。

2.財政資金支持要突出重點環節。財政資金安排要統籌兼顧、保證重點、照顧一般。在重點扶持典型合作社的同時，要大力扶持帶動性強、具有發展潛力的尚處于起步階段的合作社。

3.財政資金支持方式要靈活多樣，堅持多渠道、多層次投入。財政資金除了直接補助外，也可通過支持開展培訓活動增加對農民專業合作社的智力投資，對運行較好的農民專業合作社實行以獎代補。

4.相關部門要建立必要的監督約束機制。在鼓勵扶持合作社發展的同時，要完善監督約束機制，對財政支持的資金進行必要的審計與稽查，杜絕各種占用和挪用現象，使財政資金發揮效率。

（課題組成員：

李英民：通榆縣扶貧辦

楊紅春：通榆縣農機局

陳 濤：通榆縣財政局

馬仁福：通榆縣財政局

李元吉：通榆縣財政局）

責任編輯：湯星頤