財政支持現代農業發展的思考和建議

充分發揮財政職能，支持現代農業發展，是當前乃至今后一個時期財政支農的重點。筆者結合河南省泌陽縣現代農業發展實踐，通過分析近年來財政支持現代農業發展取得的成效及存在的問題，就財政支持現代農業發展提出個人淺見。

一、現代農業發展存在的問題

從泌陽縣的實踐看，現代農業發展存在以下問題：

一是產業發展缺乏整體規劃。不少產業項目仍停留在指標數字上，沒有細化實施方案，有些產業發展目標缺乏前瞻性。

二是農業產業化經營水平低。龍頭企業少，帶動力不強。大部分產業沒有形成“企業+基地+農戶”的經營模式，無公害農產品深加工企業發展較為滯后。農民合作經濟組織處于初始階段，缺乏政府的有力引導和支持，缺乏領軍人物，沒有發揮橋梁紐帶作用。

三是農村務農勞動力素質偏低。年輕力壯的人一般外出打工，在家搞產業的多是老人和婦女。在這個群體中，懂技術、善經營、有文化的人不多，整體素質偏低。

四是投入嚴重不足。由于農村集體經濟基礎薄弱，農民實際上成為農村投資的主體。但農民收入水平較低，一般是小規模分散經營，資本積累少，擴大再生產能力十分有限。農村金融機構服務 “三農”的力度不夠。加上縣級財力緊張，沒有資金大量投向農業。

五是農業科研水平較低。農業科研與農業生產相脫節，科技成果有效供給嚴重不足，科技對現代農業支撐力度不夠。基層雖有農業技術方面的機構，但推廣體制不活、手段落后、知識老化，影響了現有技術的推廣普及和潛在效益的發揮。

二、財政支持現代農業問題分析

現代農業發展存在的問題，折射了財政支農措施與發展現代農業的要求還存在差距。主要表現在：

——財政支農投入相對偏少，基礎產業難以做大做強。農業規模小、效益低，沒有規模和效益優勢，而財政支農投入政策強調規模，扶優扶強，致使一些困難縣難以爭取到上級財政的支持。

——財政支持偏重農田水利等硬件基礎設施建設，忽視其它軟件方面的基礎設施建設。多年來，財政支持一般局限在農田水利、農村清潔能源等方面的基礎設施建設上。對農業科技推廣體系、農業市場體系、服務體系、執法體系、檢驗檢測體系等方面的建設支持不夠。由于農村現代物流體系沒有建立，服務水平低，標準化生產難以推廣，品牌意識和質量安全意識難以加強，致使農產品市場競爭力低，難以適應現代農業發展形勢。

——財政支農資金沒有形成合力，難以發揮資金效益。多年來，財政支農資金分別掌握在發改委、扶貧辦等多個部門，導致財政支農資金多頭管理，統籌使用困難，項目實施范圍和建設內容有相當程度的交叉重復。

——財政支持農業科技推廣服務力度小，科技成果轉化率低，與現代農業發展相脫節。現代農業需要農業科研單位、高等院校的支持，將現代農業科技項目轉化為成果，發展優質、高效農產品生產。但由于縣級財政困難，只能依靠單位自籌資金引進數量有限的設備，難以達到用現代物質技術條件裝備農業、發展農業的要求。

——財政支農項目資金地方配套“一刀切”，嚴重制約地方財政支持現代農業。相關部門下達的涉農項目大都要求縣財政配套資金，遇到像泌陽縣這樣的財政窮縣，涉農項目又多，縣級配套壓力很大。

三、財政支持現代農業發展的建議

作為承擔國民收入再分配的財政部門，在財政支農政策的設計和安排上，應按照現代農業的要求，把思路統一到統籌城鄉經濟發展的高度上來，突破固有體制的束縛，加大投入力度，及時進行財政支農政策調整創新。

（一）建立現代農業投入增長機制。

1.增加對“三農”的硬投入。資金投入是建設現代農業的物質基礎。要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加財政對“三農”的投入，逐步形成現代農業穩定投入來源，確保“硬”投入資金與惠農政策的高度統一，防止虛假預算和開空頭支票。

2.完善支農惠農補貼政策。近年來，財政支農惠農補貼發放標準不斷提高，發放數額逐年增加，發放范圍不斷擴大。縣鄉財政應結合近年來財政支農惠農補貼實際發放情況，不斷總結發放過程中的經驗、教訓，完善發放辦法，探討發放方式，降低發放成本，確保支農惠農補貼資金安全、直接到達農民手中。

3.鼓勵和引導社會投入。縣級財政應充分利用財政補貼、貼息、以獎代補、民辦公助等激勵性政策，為社會投資現代農業創造良好環境，不斷開辟新的農業和農村投入渠道。要利用財政投入導向作用，充分發揮農民在建設新農村和發展現代農業中的主體作用，對農民、農業經濟合作組織以及社會力量投資投勞興建農民直接受益的生產生活設施，給予稅收減免和財政資金補助。

（二）突出財政支持現代農業重點 。

1.支持農業基礎設施建設。繼續以農業綜合開發、民辦公助水利設施等建設項目為載體，高標準、高起點建設農田水利基礎設施。要建立現有水庫、渠道等水利設施歲修制度，切實保障基本農田灌溉和農民飲水安全，提高抵御自然災害能力。要加快建設旱澇保收、高產穩產的高標準農田，加快中低產田改造步伐。要推進測土配方施肥工程實施進程，切實提高耕地質量。重點抓好水、電、路的建設、改造和耕地質量的提升，保證農業可持續發展。

2.支持農業科技創新和推廣應用。要建立和完善農業科技創新推廣體系，逐步擴大農機具財政補貼范圍，提高補貼標準，積極引進、示范、推廣農業新機具、新技術，提高農機裝備水平、技術水平和作業率。認真實施“陽光工程”和“新型農民科技培訓工程”，努力用現代科學技術改造農業。

3.加大農業社會化服務體系建設投入。要提升農口部門社會化服務能力，加強鄉鎮農業社會化服務力量，從人員、資金等方面予以支持。同時，加大對農產品質量安全檢測體系建設的支持力度。

4.支持節約型、生態型農業基地建設。要確保環境安全，推廣資源節約化、廢棄物資源化，實現資源的再利用。進一步增強標準化生產意識，建立健全農產品質量標準和質量檢測檢驗體系，通過成立農產品質量檢測檢驗機構，開展動植物檢疫、農業獸藥檢測、飼料肥料質量鑒定、綠色食品鑒定。按照無公害食品、綠色食品和有機食品三個層次，建立農業質量標準體系，努力實現種養業生產質量的飛躍。

5.支持農業風險防范機制建設。農業受自然、市場風險的影響越來越大，建立由政府主導的農業風險防范機制迫在眉睫。要加強重大動植物病蟲害預測、預報和預警，將重大動植物疫病防控經費納入財政預算，確保重大動植物疫病防控經費，擴大農業政策性保險范圍，逐步提高財政補貼標準。

（三）加快農業結構調整，建立現代農業產業體系。

1.促進糧食生產安全。縣級財政、農業部門應充分利用糧種補貼、糧食直補、農業綜合補貼等政策，進一步調動農民種糧積極性。要加大土地整理力度，提高土地質量，嚴格執行耕地審批和補償政策，實現占補平衡，穩定糧食播種面積，提高糧食單產，優化糧食品種，改善糧食品質，確保糧食生產安全。

2.發展壯大特色農業。要大力調整農業產業結構，發展板塊農業、綠色農業、生態農業、特色農業，培育工業原料基地。縣級財政要通過“以獎代補”等形式和項目建設，建設高標準水產、水果、蔬菜、食用菌、煙葉等綠色、特色基地，形成區域間現代農業種養結構優勢互補，發展壯大特色農業，確保農業產業結構總體平衡。

3.支持農業產業化經營。通過財政貼息、以獎代補等方式支持農業產業化項目建設，重點支持本地農產品加工企業發展壯大，發揮龍頭企業在引導農民發展現代農業和促進農民增收中的帶頭作用。積極支持和引導農民專業合作組織完善組織結構、健全規章制度，發揮和調動農民專業合作組織在現代農業建設中的帶動能力。

（四）拓寬農民增收渠道，建立農民穩定增收機制。

1.培訓新型農民。要加強農村勞動力轉移培訓，完善培訓機制，創新培訓方式，提高勞動者技能。通過勞動力轉移培訓補助等形式，加快農民知識更新，提高農民綜合素質，使農民有能力參加多領域建設，增加農民就業渠道，降低農業生產成本，提高農民收入水平。

2.創新財政扶貧方式。要建立農村特困戶救助制度，解決好農村特困群體最低生活保障和生存保障。要加速“整村推進”進程，幫助貧困村加快基礎設施建設，發展壯大特色經濟，提高農業綜合生產能力。要捆綁各類扶貧資金，加大對貧困村鎮的集中投入，并建立限期脫貧責任制、脫貧跟蹤幫扶制和返貧責任追究制，以此增加農村絕對貧困人口的收入，鞏固扶貧成果。

3.加快農業科技推廣。要加大對農業科技推廣的投入，加快農業高新科技成果轉化和推廣運用，大力推進畜牧品種改良技術、農作物先進栽培技術、農產品精深加工技術、蔬菜水果保鮮和運輸技術等。通過農業科技推廣和農業科技創新體系建設，提高科技創新對農業增長的貢獻率，強化建設現代農業的科技支撐。

（五）加快支農支出改革，建立財政支農資金管理新機制。

1.深化支農資金整合工作。整合支農資金，是解決農業項目重點不突出、部門職能重疊交叉、資金使用效益不佳等問題的一項根本性措施。應重點圍繞現代農業發展規劃，科學安排支農資金投向，合理配置公共財政資源，逐步使分散的財政支農資金向集中使用的方向轉變。以主導產業和重點項目為重點，將性質相同、范圍類似、用途接近的專項資金進行適度調整和整合，確保重點項目建設的資金需要。對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是對用于農業基礎設施建設的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項，建議由一個職能部門統一負責。

2.完善“民辦公助”、“以錢養事”、“以獎代補”運行機制。發展現代農業，政府是資金投入的主體，農民是建設的主體。因此，財政部門應不斷完善“民辦公助”、“以錢養事”、“以獎代補”運行新機制，引導和激勵廣大農民、農民合作組織主動參與現代農業建設，逐步形成財政持續投入、農民自愿投入、社會廣泛投入的多元化投入機制。

3.建立支農投入績效考評機制。要結合財政支農資金使用情況，建立健全資金分配、撥付、使用、管理、監督制度。研究制定財政支農資金績效評價指標體系，探索建立以結果為導向的資金管理使用機制。實行支農項目、資金定期通報制，探索建立“激約并重、獎懲結合、獎罰分明”的績效考評機制。

責任編輯：欣聞