泊頭市政府性債務管理的實踐與思考

為加強基礎設施建設，加快城市化進程，目前許多地方都有大量政府性債務。這些債務在促進經濟和社會事業發展的同時，也對財政平穩運行構成潛在威脅。如何加強政府性債務管理，有效防范財政風險，是擺在政府及相關部門面前的一個重大課題。本文結合河北省泊頭市的實際，針對地方債務管理存在的問題提出相應對策建議。

一、基本情況

地方政府性債務是指地方政府和所屬機構為公益性項目建設直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。包括直接借入、拖欠形成的直接債務和提供擔保、回購等信用支持而形成的擔保債務。按照政府償債責任，政府性債務劃分為負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和其他相關債務三類。泊頭市從1990年開始借債，當年的政府性債務為73萬元，主要用于農業綜合開發。到2013年6月份，按償還責任劃分，該市債務余額為45622萬元（包括負有償還責任的債務43323萬元，擔保責任的債務294萬元，其他債務2005萬元），其中，從政府級次看，市本級為44013萬元，鄉鎮級為1609萬元；從債務來源看，銀行貸款33366萬元，發行債券3600萬元，上級財政3280萬元，集資1760萬元，拖欠896萬元，其他單位和個人借款1111萬元；從舉債主體看，融資平臺公司、經費補助事業單位和政府部門為主要借債主體，舉債額分別為22500萬元、11502萬元、9718萬元，分別占51.1%、26.1%、22.1%；從資金投向看，用于市政建設21958萬元，教科文衛17547萬元，交通運輸2000萬元，其他2509萬元。

2009年以來，泊頭市利用政府性債務資金共45622萬元，主要用于重大民生項目和路網建設。其中，利用8000萬元債務資金完成總投資35000萬元的市醫院遷建項目，利用10萬美元新上結核病防治項目，緩解了人民群眾看病難的問題；利用600萬美元、1600萬元中央政府債券完成地表水廠建設，使該市30萬人擺脫了高氟水的威脅；利用20000萬元完成永安新區（包括永安路、五一路、長安路、新開街）路網建設，利用2000萬元完成大周路建設，全長共96 公里，改變了泊頭沒有環城路的歷史。債務資金的使用，為緩解財政支出壓力、推進民生事業發展、增強城市承載能力、加快城市化進程發揮了重要作用。

二、泊頭市政府性債務管理現狀

在債務管理方面，泊頭市出臺了政府性債務管理辦法，不斷探索債務管理的新機制，有效化解了財政風險。

（一）扎緊舉債口子。牢牢把握總額控制這個閘門。按照國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知，合理控制債務規模，債務規模和綜合債務率按計劃平穩增長，債務規模達到可控范圍內。嚴格舉債管控，對債務總量設一道關門線、警戒線，杜絕盲目舉債、違規舉債。強化事前控制，加強制度設計，完善舉債審批制度，找好找準審批時點，借債經財政部門審批備案，未經財政部門允許各部門不得借債。嚴格依法舉債，按照相關要求，舉債項目超出法律法規之外的，不準舉債，確保風險可控。

（二）理順還債路子。對于存量債務，制定償債方案，對各類債務逐筆清理，分別做出風險評估，區別情況進行處理。積極爭取上級轉移支付資金，化解存量債務。對于新增債務，明確償還主體和償還責任。結合經濟社會發展實際，對城建、交通、農林水、教育、衛生等方面的舉債，區分財政承擔和部門償還等模塊，實施模塊管理。全局統籌考慮債務償還和在建項目后續融資問題，防止因集中償債造成資金鏈斷裂，由局部風險引發系統性風險，影響全市改革發展大局。

（三）用好債務資金。對政府舉債，加強項目論證，認真研究評估，把有限的資金用到刀刃上。對銀行貸款等融資項目加強項目事前評審，區分輕重緩急。在考慮債務成本前提下，謀劃開工項目。對成本開支力求節約，防止項目融資計劃不完善導致重復建設、項目延期、成本增加成為財政負擔。對地方債券項目，認真謀劃篩選，選擇論證充分、前期工作到位、社會效益好的重點項目，建立債券項目庫，實施項目儲備滾動管理，以確保債券資金能夠及早下達，早日發揮效用。

（四）強化風險預警。合理劃定風險預警線，按高風險、風險可控、低風險三個級別實施監控，在系統內部實行風險級別預警通報制度。多渠道籌集資金，抓緊建立償債準備金，實行專戶管理，發揮其風險“滅火器”功能。認真清理和規范融資平臺，進一步規范融資平臺舉債行為和經營行為，制止違法違規融資行為。規范融資平臺公司設立和注資行為，市政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，不在出資范圍之外實施違規擔保承諾。同時編好債務預算，通過編制債務預算，統籌本級政府債務管理全局，對政府性債務的舉借和償還進行統籌規劃、科學管理，切實落實到期債務償還的約束措施。

三、政府性債務管理存在的主要問題

一是缺乏長效償債機制，償債資金籌集困難。泊頭市從1990年舉債以來， 22年間債務規模增長了625倍。雖然該市建立了償債準備金制度，但是相對于現有債務規模而言，償債準備金數額偏小。從2011年開始，該市財政每年安排2000萬元用于償債，政府性債務規模的惡性增長，對“捉襟見肘”的泊頭財政產生很大的安全隱患。

二是缺乏債務管理協調機制，資金和項目管理脫節。雖然該市出臺了政府性債務管理辦法，但缺乏完善的協調機制。項目管理由發改局負責，資金管理由主管部門和財政局負責，事后監督由審計局負責，項目的實施由各部門單位負責。財政、發改、審計和項目實施部門各負其責，側重點不一致，造成部分資金安排與項目實施脫節，導致債務收支計劃的資金難以統籌安排。

三是債務審批程序不嚴格，資金效益有待進一步提高。盡管該市在利用債務資金對緩解財政支出壓力、推進民生事業發展、增強城市承載能力、加快城市化進程等方面取得了一定成績，但有些舉債行為缺乏充分論證、嚴格審批和監督制約機制，閑置浪費和違規使用債務資金的現象時有發生。

四是對債務管理重視程度不高，風險意識不強。一些部門論證舉債，沒有立足該市當前經濟社會發展承受能力，而是把還債的希望寄托于財政收入持續快速增長和上級政府的化債解困上，風險意識有待提高。

四、加強政府性債務管理的對策

（一）健全政府債務管理機制。堅持量力而行、突出重點的原則，按輕重緩急合理安排使用資金。強化風險意識，嚴格執行債務收支計劃，優化財政支出結構，提高資金使用效益。由政府牽頭，編制政府性投資建設項目計劃，把行政事業單位債務收支納入政府性債務收支計劃管理。實行政府投資建設項目決策責任制，聘請有關專家參與論證，降低地方政府性債務風險。

（二）嚴格控制政府舉債規模。政府性投資建設項目要著重把握項目的有效性，選擇能有效保障和改善民生、增強城市承載能力、促進全市經濟發展的項目，并提高資金使用效益和社會效益最大化。新增項目按照“借得來、用得好、還得上、控得住”的原則，對舉債規模、還款期限、償債資金來源與債務償還能力進行可行性評審論證。實時報告政府性債務的規模、結構、使用、償還及新增債務等相關內容，提出合理化建議，服務領導決策。

（三）順暢償債資金籌措渠道。將償債資金支出納入預算管理，編制償債計劃。對政府或部門借款的，將每年需償還的資金納入預算，確保按期償還；對行政事業單位舉債的，視單位財務狀況將償債資金納入部門預算，并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還；對經營性建設項目舉債的，將經營性收入納入財政監管，確保經營收入用于償還政府性債務。

（四）大力實施城市經營戰略。城市經營戰略要求政府按照市場經濟的要求來管理經營城市。通過實施城市經營可為城市投資建設籌集資金，變一方投資為多方聚資，變政府承擔為社會共建，變財政支出為民間投資，多渠道籌集建設資金。對需要新建的市政建設項目，應考慮實行市場化運作，吸引社會資金參與城市開發建設，切實減輕政府籌集建設資金的壓力。

（五）嚴格債務資金監督管理。建立健全地方政府性債務信息系統，對政府性債務實行全面動態管理和實時有效監控。對債務資金的管理嚴格按統一計劃、統一結算、統一調度的原則加強管理。嚴格控制債務規模，做到不觸警戒線、不觸高壓線，加強債務統一管理，防止無計劃、超計劃舉債行為的發生。按照年度政府性投資建設項目計劃和本市財力合理確定舉債項目，避免盲目舉債。

（六）加強政府償債能力分析。一要加強地方財力的現狀及其增長趨勢的分析。分析一定時期地方財政收入、地方可用財力、地方財政用于建設的財力、土地出讓金收入等相關指標的完成情況及增長趨勢，以確定政府償債能力。二要加強償債資金渠道分析。目前，該市償債資金來源主要是土地出讓收入，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府負債還款來源的穩定性。因此要全面掌握政府債務信息，加強政府債務分類管理，通過對政府性債務的確認、計量、記錄、核算，真實完整地反映債務借、用、還全過程。

責任編輯：欣聞