健全完善市區財政體制的對策與建議

市區財政體制是地方財政體制的重要組成部分。從浙江省的情況看，由于歷史、環境以及經濟布局、承擔的公共服務和社會管理職責等方面的不同，各地根據實際，制定的市區財政體制并不完全一致。但目標是一致的，主要是為了理順事權財力分配關系、促進市區經濟和社會事業協調快速發展。本文以浙江省衢州市的市區財政體制為例，就完善市區財政體制問題作些探討。

一、現行衢州市區財政體制基本情況

目前，衢州市市區范圍內共有三個財政體制主體，分別是：柯城區、衢江區和衢州綠色產業集聚區，其中，柯城區和衢江區是國務院批準設立的建制區，衢州綠色產業集聚區為非建制區。據此，衢州市財政分別與這三個主體區建立了不同的財政體制。

從目前衢州市區的財政體制情況看，在中央、省對地方實行分稅制財政體制的前提下，中央財政收入和省級財政收入按現行省對市分稅制財政體制規定的項目確定；在地方財政收支的劃分上，則根據歷史、環境以及經濟布局、承擔的公共服務和社會管理職責等方面任務的不同，對各區的體制均有不同。對柯城區財政體制中，將柯城區區域范圍的地方財政收入分為市級固定收入、區級固定收入和市、區共享收入；對衢江區的財政體制中，由于衢江區是原衢縣成建制調整設立的區，所以基本沿用原浙江省對市縣的財政體制，按照企業屬地來劃分收入范圍，除市屬企業外，衢江區范圍內所有企業、單位繳納的稅收都歸衢江區；對衢州綠色產業集聚區的財政體制中，則按照企業歸屬地和稅種歸屬來確定收入范圍，市財政按固定比例的分成取得收入。在支出劃分上，市級財政主要承擔市級機關工作所需經費，實施宏觀調控經濟所必需的支出以及市級直接管理的經濟和事業發展支出；柯城、衢江兩區財政主要承擔區及以下機關工作所需經費以及經濟和事業發展支出；衢州綠色產業集聚區主要承擔集聚區范圍內的基礎設施建設、經濟發展、城市公共管理支出等。在劃分收支范圍的基礎上，輔之以相應的市對區轉移支付制度作為補充。

從近幾年衢州市市區財政體制運行情況看，總體運行良好，市區財政體制在規范市區的稅收征管秩序、促進財政收入增長和結構優化、理順市區財力分配關系、確保民生支出需要等方面，起到了較好的保障作用。市級財力向區級財力傾斜，2012年，市級（不含綠色產業集聚區）地方財政收入占市區地方財政收入的比重為44.52%，比2008年下降3.94個百分點；衢州綠色產業集聚區地方財政收入占市區地方財政收入的比重為26.95%，比2008年提高了1.66個百分點；柯城區地方財政收入占市本級地方財政收入的比重為12.94%，比2008年提高了0.16個百分點；衢江區地方財政收入占市本級地方財政收入的比重為15.59%，比2008年提高了2.11個百分點。市級財力占比逐年下降，區級財力占比逐年提高，其中財政體制相對獨立的衢江區財力占比增長最快。

二、現行市區財政體制存在的問題

（一）市與區的事權雖有明確劃分，但由于市、區同處一個城區，為此嚴格按劃分的事權執行難度很大。從區級政府成立之初，衢州市委、市政府就按照有利于強化市級宏觀調控能力，推進中心城市建設；按照有利于理順行政管理體制，盡可能減少職能交叉；按照有利于調動市、區兩級積極性，促進城鄉經濟及各項事業全面發展和“精簡、統一、效能”的原則，合理劃分了市與區的職能和事權。但在實際運行中，由于區政府擔負著區域經濟發展、社會進步、社會穩定等與縣、市幾乎相同的責任，但是公安、工商、土地、規劃、稅收等實行市直管，留在區政府的職能部門卻主要是服務型的部門，如民政、教育、衛生、農林水等，這些部門工作責任重、難度大，影響了區級干事的積極性。由于市、區兩級同處一個城區，區級政府為了自身利益的最大化，一些需要區級落實的事務，往往提出各種理由要求市級政府和相關部門的支持。市里為了工作的順利開展，往往滿足或部分滿足區級的要求，最后使得原本按事權劃分屬區級承擔的事務變為市、區兩級共同承擔，如社區工作經費、義務教育、社會保障等。同時，一些需要市級相關部門支持的工作，區里也為了利于開展工作，也主動由區財政承擔部分支出，如工商、公安、稅務等。這些事權責任的不斷變化，使得原本劃分清晰的市、區兩級事權，變得互相交叉不夠清晰。

（二）區級財力雖然穩步增長，但是由于民生剛性支出增長快于財力增長，為此確保區級財政收支平衡難度很大。在市區財政體制設立之初，市、區兩級的財力一般可以滿足當時的事權支出需求，財力與事權之間相對匹配。近年來，隨著公共財政改革的深入推進，中央和省出臺了一系列的民生支出政策，需要地方投入或落實配套資金。由于區級政府主要承擔對基層服務的職責任務，出臺的民生支出政策主要覆蓋基層百姓。為此“上級點菜、下級買單”成為區級財政負擔增加的主要因素，區級財政負擔不斷加重。如近年來實施的義務教育教師績效工資改革、公共衛生體制改革、推進新型農村合作醫療改革、城鄉居民社會保險改革等，按照事權劃分，這些剛性支出主要由區級財政承擔。中央和省、市雖然給予了一部分轉移支付補助，但是與區級保障這些剛性支出的需求相比缺口很大，需要區級新增財力去保障。但是，受經濟發展速度和效益等因素的影響，有的區經濟發展較快、經濟發展的質量較好，每年新增的財力可以滿足民生剛性支出增長的需要；但也有的區經濟發展較慢，新增財力不能滿足新增支出的增長，給區級財政帶來非常大的壓力，造成財力與事權不匹配。并且隨著這些增支政策的延續和增多，區級財力變得難以有效承擔區級事權履行必需的支出，財政收支矛盾突出。為了減輕支出壓力，確保財政收支平衡，區級政府只有通過部分履行事權或與市級政府爭利讓責，從而影響了市區經濟和社會事業的健康發展。

（三）市級財政雖然負有保障區級財政的義務，但是由于欠發達地區市級財政自身困難，為此欠發達地區市財政加大對區財政保障力度的難度很大。一方面，欠發達地區市級財政總量偏小，收支矛盾突出，對區級財政的保障能力有限。如：近幾年衢州市雖然發展較快，但是2012年衢州市區人均財政收入僅為6710元，為全省平均水平的47.8%；2012年中央和省一般轉移支付占公共財政支出的比重達61.9%，比2009年提高了3.2個百分點，市區財政對上級轉移支付的依賴非常大。加之欠發達地區歷史上由于財力所限而未能承擔起的公共支出欠賬較多，在落實民生政策剛性支出不斷增加的情況下，市級財政本身收支矛盾突出，財政保障壓力大。因此，對區級財政的困難，欠發達地區市級財政雖然能夠理解，但是受財力所限，難以給予有效保障。另一方面，上級對市區的轉移支付中專項轉移支付所占比重較大，有的還要求市區配套，這既不利于市區財政統籌安排使用，同時也增加了市區財政的支出壓力。與此同時，在省管縣財政體制下，省對市財政體制中明確鼓勵市級財政對縣（市）進行轉移支付補助，欠發達地區市級財政自身財力雖然不足，但是為了爭取省財政對所轄縣（市）的支持，必然擠出資金對縣（市）進行補助，這樣既加大了市級財政的支出壓力，同時也減少了市級財政對區級財政的支持。

三、完善市區財政體制的對策探討

建立完善的市區財政體制，對于凝聚市、區兩級發展的動力，激發市區兩級發展的活力，促進市區經濟社會健康快速發展，具有十分重要的意義。為此，對市區財政體制中存在的問題，必須高度重視，采取有效措施，進一步完善市區財政體制。

（一）合理劃分事權，理順市、區兩級政府之間的職能責任。市區是一個統一體，市與區之間的事權劃分是確保市、區兩級政府高效運轉的基礎。市區兩級之間事權劃分不合理，極易導致市、區兩級政府履行職能上的偏差和不足。為此，必須本著有利于強化市級宏觀調控能力，推進中心城市建設；有利于理順行政管理體制，盡可能減少職能交叉；有利于調動市、區兩級積極性，促進城鄉經濟及各項事業全面發展和“精簡、統一、效能”的原則，合理劃分市與區兩級政府間的職能和事權，完善政府分級管理體制，使市、區兩級形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。如在市與區的職能定位上，可以探討市級重點抓好市本級的城市經濟和城市建設，搞好本級城市的統一規劃、統一建設和統一管理；抓好市本級的產業規劃和軟硬環境的建設，促進城市經濟和社會各項事業的全面發展，其余的全部由區級承擔。市區事權責任一旦確定，就要維護制度的嚴肅性，嚴格按確定的事權執行。

（二）有效保障財力，實現市、區兩級事權與財力基本匹配。財力是事權得到有效履行的保障。事權明確后，必須根據事權給予有效的財力保障。一方面，要建立相對完善的市區財政體制。在市區財政體制的設計上，既要保障區級財政履行事權最基本的支出需求，如基本工資發放、機關事業單位運轉的基本需求、最基本的民生保障等，又要確保區級財力與事權支出同步可持續增長。另一方面，要加大中央和省對市區兩級政府的轉移支付支持。建議上級財政部門給予充足的財力性轉移支付，如按照人口、地域面積、人均財力等綜合因素，對市區各個財政主體實行獨立測算、單獨獎補，對欠發達地區給予重點扶持。也可以按照“誰點菜、誰買單”的原則，根據民生政策剛性增支情況，由中央和省級財政給予全額專項轉移支付補助。

（三）建立激勵機制，調動區級政府的經濟社會發展動力。一是要充分調動區級發展經濟的積極性。通過財政體制的激勵作用，引導區級政府發展市區經濟。如通過將區級自行保障要素、自行規劃、自行投資、自行建設、自行管理的城市商貿綜合體、大型專業市場、中央商務區、文化休閑旅游區、創意產業園、科技創業園、軟件園和現代物流園等第三產業集聚區，納入區級財政的固定收入范圍，引導區級政府重點發展第三產業。二是要充分調動區級政府發展社會事業的積極性。如通過市區體制，加強對區級社會事業發展的量化考核，考核結果與市對區的轉移支付掛鉤，以引導區級政府加大社會事業投入。三是要充分調動區級政府組織收入的積極性。如建立和完善財政增收激勵機制及相關配套辦法，通過對上繳額增量獎勵的方式，調動其增收的積極性。

（四）強化省級指導，規范全省范圍內的市區財政管理體制。市與區既是互相合作的雙方，又是互相博弈的兩方。為此在市區財政體制的制定上，市級政府作為體制制定的主體，難以避免在市、區事權的劃分上，將有權、有錢、有利的部門和單位作為市級事權；將服務型的、支出責任重的事權劃分給區級財政，難以做到公平合理、客觀公正。作為同一區域的職能主體，不可避免地發生市、區兩級政府部門之間的爭利讓責現象，不利于市區經濟社會的健康發展。為此，有必要由省政府制定規范性文件，統一全省各地的市、區兩級事權責任范圍；由省財政制定財政管理體制的指導性意見，統一各地的市區財政管理體制。通過兩個規范性文件的制定，明確市、區兩級的收入劃分、事權界定、轉移支付等內容，為各地市、區兩級政府和財政部門強化行政管理和財政管理提供依據，從而有效防止市區在資源配置、職責劃分等方面存在的問題。

責任編輯：欣聞