養(yǎng)老金改革破冰

醞釀多年的養(yǎng)老金并軌終于破冰。2014年5月15日，國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位人事管理條例》，規(guī)定自7月1日起，事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險。

但事業(yè)單位具體如何參加社保，其養(yǎng)老保險如何與企業(yè)職工并軌，條例并未給出具體辦法。至于公務(wù)員的養(yǎng)老保險要如何走，文件仍未涉及。

中國現(xiàn)行的職工養(yǎng)老保險二元結(jié)構(gòu)，始于1993年實行統(tǒng)賬相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基本制度時，機關(guān)事業(yè)單位并未參與改革，而是繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的國家-單位保障制。運行20年來，雙軌制形成了巨大的不公，企業(yè)與企業(yè)職工要承擔(dān)職工工資28%的養(yǎng)老保險費率（其中企業(yè)20%，個人8%），機關(guān)事業(yè)單位及其職工不用繳費，但退休之后，財政發(fā)放的機關(guān)事業(yè)單位職工退休金的替代率（即退休金與工資的比例）卻高達80%以上，而企業(yè)職工僅為不到50%。在有些地區(qū)，兩者之間退休金差距達到3倍以上。

多年來，輿論對關(guān)于養(yǎng)老金并軌的呼聲不絕于耳，但始終難以落實。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定提出，“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度……完善個人賬戶制度……實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，此后，包括養(yǎng)老金并軌在內(nèi)的一系列頂層設(shè)計工作開始加速。

并軌之難

在試行改革的一些地區(qū)，事業(yè)單位職工甚至集體提前退休，避免繳納養(yǎng)老保險，也避免退休金降低。每年的政協(xié)大會上，對養(yǎng)老金并軌投反對票的代表，多是來自學(xué)校和醫(yī)院的校長、院長們。

養(yǎng)老金并軌之難，主要難在利益格局的固化。

2008年2月，國務(wù)院出臺方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省份先期試點事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度改革。試點的初衷是循序漸進，因此不涉及公務(wù)員。但6年來，這些試點地區(qū)事業(yè)單位仍然沿用舊的養(yǎng)老金制度，改革無疾而終的原因是事業(yè)單位職工的抵制。

并軌的另一難題在于，錢從何來。機關(guān)事業(yè)單位職工前期并未繳納8%的養(yǎng)老金個人賬戶，并軌意味著需要按工齡補齊這筆錢。

據(jù)中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞計算，760萬公務(wù)員平均每人補20年，每年補2萬（基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金各1萬），就是3.04萬億元。而中國還有3150萬事業(yè)單位職工，這意味著機關(guān)和事業(yè)單位總共需要補15萬億元。

全國統(tǒng)籌的突破口

記者通過采訪多位曾參與政策制定的學(xué)者得知，盡管阻力重重，但養(yǎng)老金并軌已經(jīng)箭在弦上，較為確定的是此次并軌不會將機關(guān)（政府部門）和事業(yè)單位分列或分步實施，但具體的并軌方案高層還在研究，預(yù)計今年內(nèi)出臺。

據(jù)多位專家介紹，目前的主流并軌方案，是通過費改稅“一石二鳥”地既實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金并軌，又實現(xiàn)三中全會決定中的另一目標(biāo)——基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

按國際經(jīng)驗，養(yǎng)老金制度須遵循公平、可持續(xù)、可流動三原則，結(jié)束雙軌制是為公平計;三中全會提出的“精算平衡原則”，是為了養(yǎng)老金的可持續(xù);而“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，則旨在解決公平和流動性問題，如日本的國民年金和美國的聯(lián)邦養(yǎng)老保險都是全國統(tǒng)籌。

由于分灶吃飯的財政制度，中國養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌阻力重重，中央曾多次強調(diào)要提高統(tǒng)籌層級，但到目前為止，養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌仍未實現(xiàn)。

關(guān)于如何實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，有三種方式：一是信息系統(tǒng)統(tǒng)籌，基層數(shù)據(jù)向上集中，中央統(tǒng)一確定待遇、費率等標(biāo)準(zhǔn)，由各省收發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金;二是基金統(tǒng)籌，即資金流先收到中央，再由中央下發(fā);三是養(yǎng)老金管理經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一到中央。

如何完善個人賬戶

事實上，關(guān)于統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶誰大誰小的結(jié)構(gòu)問題，學(xué)界一直有爭議。前者體現(xiàn)公平和共濟性原則，后者則體現(xiàn)其效率和激勵性原則。

關(guān)于養(yǎng)老金改革，三中全會決定的另一提法是“完善個人賬戶”，其涵義是目前的養(yǎng)老金個人賬戶并不完善。

個人賬戶的一大問題是空賬運營。中國選擇統(tǒng)籌賬戶加個人賬戶的制度時，并沒有按照國際慣例將兩者實行分賬管理。到1998年國企改革時，兩千多萬職工提前退休，其二十多年的工齡視同繳費，但沒有預(yù)算，于是各地方政府就挪用了職工個人賬戶里的錢去解決當(dāng)時下崗職工的繳費工齡問題。

個人賬戶的另一問題，在于定位不清。企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶究竟是稅、是費還是養(yǎng)老儲蓄，無人能說清楚。雖然遭挪用，但法律規(guī)定個人賬戶是職工個人財產(chǎn)，可轉(zhuǎn)移攜帶，因此它并不屬于稅或費，但它又兼有社會保險基金性質(zhì)，并非完全的個人儲蓄。

此次三中全會提出完善個人賬戶，題中之義是會對個人賬戶進行改革和完善。楊燕綏的理解是，個人賬戶將會得到強化。

中國已于2000年進入老年人占總?cè)丝?%的老齡社會，并將于2025年之前進入老年人占總?cè)丝?4%的深度老齡化社會，但時至今日，中國還未能建立起國家進入老齡社會時的全覆蓋、保基本、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度。

“我們已經(jīng)沒時間了，頂層設(shè)計刻不容緩。”楊燕綏說。

（廖偉俊薦自《南方周末》）

名詞解釋

養(yǎng)老金三支柱：世界銀行提出的養(yǎng)老金三支柱分別為社會基本養(yǎng)老金、個人賬戶和自愿養(yǎng)老保險，目前美國、英國、荷蘭等發(fā)達國家采用養(yǎng)老金三支柱體系。