推進黑龍江省城鎮化建設的思考

黨的十八大明確提出了“四化同步”，特別是新型城鎮化建設的戰略部署，這是在新形勢下實現科學發展的重要方針。本文結合黑龍江省近年來城鎮化建設的實踐，就推進新型城鎮化建設提出建議。

一、黑龍江省城鎮化建設進展情況

近年來，黑龍江省著眼于農業大省、工業大省的實際，加快構建城鄉一體化發展新格局。2009年，省委、省政府把城鎮化試點工作納入全省“十大工程”加以推進。經過三年的不懈努力，城鎮化發展取得顯著成效。2011年，全省城鎮化率達到56.5%，高于全國平均5.2個百分點。我省城鎮化建設已由零打碎敲式向整鄉整鎮、整個區域、整個系統發展，已由單一解決居住向就業、醫療保障等全面推進發展，已由局部試點向多個區域、多個系統發展。

（一）城鄉規劃覆蓋面進一步拓寬。在全國率先完成了《省域村鎮體系規劃》的編制，開展了第二輪省域城鎮體系規劃修編，編制了《“十二五”城鎮化規劃》，啟動了第四輪城市總體規劃修編，確定了城鎮人口規模、功能定位、產業布局。加快村鎮規劃編制進度，全省已編制完成《縣（市）域村鎮體系規劃》25個、《縣（市）域鎮村居民點空間布局規劃》64個。

（二）“百鎮建設”工程全面啟動。2010年以來，全省試點鎮（不含重點旅游名鎮）開工項目2260個，完成投資313.3億元；2011年試點鎮開工項目1208個，完成投資176億元。沿301國道和區域重點小城鎮示范帶10個示范鎮建設步伐加快，2011年開復工項目169個，完成投資25.3億元，占百鎮完成投資的14.3%。一批園區型、商貿型、旅游型小城鎮建設初見成效。

（三）重點旅游名鎮建設成效明顯。堅持把旅游名鎮建設作為北國風光特色旅游開發區和城鎮化試點工程的重要載體來抓，三年來全省旅游名鎮累計開復工434個，完成投資119.7億元，253個項目竣工并投入使用。2013年，旅游名鎮完成投資46.6億元，開復工項目155個。亞布力、鏡泊湖、五大連池、名山、黑瞎子島等名鎮投資數額大、工程進度快、整體效果好。通過大上項目，名鎮內外交通日益順暢，基礎設施不斷加強，景區景點日趨完善，服務功能逐漸齊全，文化品位大幅提升，拉動作用日益增強，示范作用更加明顯。

（四）整村（鄉、鎮）推進步伐加快。2009年以來，全省撤并自然屯2875個，近110萬農民向中心村、新型農村社區、小城鎮和城市集中，促進了城鎮化與新農村建設的良性互動。一些城關鎮和中心鎮抓住政策機遇，致力于消滅農村泥草房、農危房，依托地緣和資源優勢，不斷擴大整村推進規模，逐步形成整鄉（鎮）推進城鎮化的良好態勢。目前，全省已有48個整鄉（鎮）推進城鎮化試點正在加快建設，并初具規模。

（五）農墾森工示范帶動作用更加突出。農墾系統深入推進抓城、建城會戰，不斷加大撤隊建區力度，累計撤并連隊等居民點1905個，轉移人口26.5萬戶、65萬人，建成現代化新型小城鎮103個，城鎮化率達到80%以上，走出了一條以城鎮化推動農業現代化的路子。森工系統全力打造23個5萬人口以上的局址城鎮森林生態城鎮，目前已撤并林場（所）192個，建成了一批新型小城鎮，輻射帶動周邊農村能力明顯增強。

（六）烏蘇里江四縣（市）率先起步。組織編制了沿烏蘇里江四縣（市）城鎮化總體規劃、試點鎮控詳規劃和中心村建設規劃，出臺了有關支持政策，編制了村鎮風貌建筑設計導引，指導抓吉鎮、虎頭鎮等試點大膽實踐探索，整合資源和政策向試點鎮傾斜，共開發建設各類項目47個，投資10.8億余元，促進產業向園區、土地向規模經營、人口向城鎮集中，試點鎮村示范作用逐步顯現。

（七）場鎮、林鎮合作共建進展順利。充分發揮農墾、森工、油田等企業優勢，堅持統一規劃、設施共享、互利雙贏的原則，采取資源整合、聯手開發、項目共建等方式，全方位合作共建小城鎮，輻射帶動周邊農村發展，吸引農民進鎮。

二、黑龍江省財政部門支持城鎮化建設的做法及成效

圍繞實現城鎮化的目標和任務，黑龍江省財政部門充分發揮財政政策和資金的導向作用，認真落實推進公共服務均等化的政策措施，支持加快城鎮化建設步伐。

（一）支持以村鎮規劃為重點的城鎮規劃體系建設，奠定發展基礎。2006至2012年，省級財政累計投入新農村建設規劃專項資金為5660萬元，編制完成了《黑龍江省村鎮體系規劃》等20個總體和區域發展規劃，編制完成了重點發展的300多個中心村和鄉鎮的規劃。目前，全省82%的鄉鎮和46%的村已完成村鎮專項規劃編制工作。同時，省級財政安排資金6567萬元，專項用于支持名鎮總體發展規劃的編制工作，為全省旅游名鎮建設的高起點起步、高標準建設創造了條件。

（二）支持以通村公路為主要內容的城鄉公路建設，提高通達能力。2006至2011年，國家和省共計投入138億元補貼資金，累計完成通村公路建設里程8.1萬公里，全省鄉（鎮）、村通暢率分別達到100%和99.7%，形成了全省農村公路網。

（三）支持以“三棚一草”改造為主要內容的城鎮住房建設，改善居住條件。為改善城鄉中低收入群體住房條件，不斷加大保障性安居工程建設力度。2007至2012年，中央和省累計投入專項補助資金484.6億元，加上各地和省農墾、森工系統投入資金和市場化運作，累計建設改造住房308萬套，工程總量連續4年居全國第一。實施農村危房改造政策以來，國家和省累計投入資金47億元，支持59.1萬戶農民完成了危房改造。2007年以來，省級財政累計投入9.2億元資金，支持109.9萬戶農民改善了住房條件，泥草房減少了68.9%。其中，465個示范村和試點村改造泥草房近7萬戶，同步推進水、路、電、氣、綠、庭院建設和環境綜合整治，新農村村莊建設邁出實質性步伐。

（四）支持以“三供兩治”為主要內容的市政基礎設施建設，改善人居環境。2010至2012年，共爭取國家資金41.8億元，省級財政累計安排資金9.1億元，主要用于城鎮供水、供熱及垃圾、污水改造項目建設的配套和獎勵。目前，全省“三供兩治”工程項目開工建設近500項，完成投資400多億元，全省城市供水能力日新增218萬立方米，供水普及率達到91%；污水日處理能力增加了210萬噸，污水處理率達到60%，污水集中處理率40% ；城市燃氣普及率達到84%，城市集中供熱普及率達到59.4%，垃圾無害化處理率達到30%。

（五）支持以旅游名鎮為主要內容的小城鎮建設，增強城鎮集聚力。2010至2012年，省級財政采取整合專項資金等方式累計投入資金16億元，著力支持了14個重點旅游名鎮公共基礎設施、景區景觀建設、環境綜合整治、宣傳推介以及產業發展等建設項目，提升了旅游名鎮的總體形象。安排省級小城鎮建設專項補助資金1.2億元、基本建設資金1.8億元，支持了60個小城鎮基礎設施建設。安排以獎代補資金4000萬元，支持烏蘇里江四縣（市）城鎮化試點鎮村屯歸并。安排資金6000萬元，支持4個整鎮推進建設試點。2012年，省級財政安排返還資金6.4億元，支持農墾、森工系統小城鎮建設。同時，累計安排土地整理資金6.2億元，組織實施了9個項目，通過撤村拆遷騰空土地13468公頃，新增耕地994公頃，為城鎮產業發展創造了條件。

（六）支持以現代農業為主要內容的新農村建設，提升產業水平。以加快現代農業為著力點，重點支持農機化、合作化、集約化、產業化建設，提高城鎮化產業支撐能力。截至2012年，全省現代農機合作社總數達到797個，農村綜合機械化程度達到89.8%。農民專業合作社發展到2.5萬個，入社成員25.5萬戶，帶動農民110萬戶。土地流轉面積4446 萬畝，比2007年增加3276萬畝；規模經營面積4079萬畝，比2007年增加3816萬畝。全省新建、續建億元以上產業項目376個，完成固定資產投資282億元，12個綠色食品產業重點園區累計入駐企業489戶。綠色食品產業實現主營業務收入2760億元。帶動農戶320萬戶，占農戶總數的67%，戶均增收2460元。

（七）支持以農村社會保障為重點的城鎮公共服務建設，推進均等化。按照民生優先、服務均等的要求，不斷加大對農村教育、醫療、社保等領域的投入力度，提高農村社會事業發展水平。在支持農村教育發展方面，2010至2012年，全省累計投入資金160億元，落實農村義務教育經費保障機制改革政策，支持2203所（不含農墾）中小學校舍安全工程項目建設和農村義務教育薄弱學校改造，啟動實施省部共建國家現代農村職業教育改革試驗區建設工作。在支持農村科技發展方面，2010至2012年，全省累計投入基層農技推廣體系改革與示范縣建設資金2.5億元，支持87個縣（市、區）加強農業技術推廣體系建設；累計安排資金1976萬元，支持以農業技術協會、科普示范基地、科普帶頭人有效發揮作用為重點的科普惠農興村行動計劃。在支持農村文化發展方面，2010至2012年，安排資金8.5億元，支持文化惠農工程、提供基本文化服務，全省累計建成900個綜合文化站，6200多個村完善了多功能的村級活動室，2735個村建設了村級活動廣場。在支持農村醫療衛生發展方面，2010至2012年，全省累計投入基本公共衛生服務補助資金11.3億元，通過政府購買服務為農村居民提供國家規定的10類41項基本公共衛生服務；累計投入資金80.2億元，支持全省1447.3萬農民參加新型農村合作醫療，參合率達到99.3%；累計投入農村醫療救助資金15億元，惠及農村困難群眾141.1萬人次。在支持農村社會保障方面，2010至2012年，全省累計投入資金82.7億元，新型農村社會養老保險實現全覆蓋，同比增長50%；農村低保標準同比增長43.2%，做到應保盡保；農村五保集中和分散供養標準分別提高860元和570元。在支持農村人居環境改善方面，通過專項轉移支付，省級財政累計安排資金3.6億元，集中支持邊境縣（市）環境整治與特色風貌建設，等等。

（八）支持以市場體系為重點的農村商品網絡建設，促進互流互通。自2006年啟動農村商品市場流通網絡建設以來，中央財政累計投入2.2億元，省級配套5268萬元，累計建設和改造連鎖農家店21663個，支持建設配送中心155個，覆蓋全省98%的縣、97%的鄉、95%的行政村，涵蓋整個墾區和林區。自2007年啟動“新網工程”以來，中央財政累計投入1.4億元，全省累計配套8000萬元，支持連鎖經營企業150家、配送中心269個、連鎖經營網點24917個。同時，全省累計下撥補貼資金26.6億元，落實摩托車、家電、汽車下鄉政策，有效拉動了農村消費。

三、推進城鎮化建設的思考和建議

要明晰一個概念：當前和今后一個時期的城鎮化，是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征，大中小城市、小城鎮和新型農民社區協調發展、互相促進的新型城鎮化，其核心在于著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會健康協調發展。

要處理好三種關系：一是政府主導與尊重群眾意愿的關系。推進城鎮化，既需要政府積極引導，又要尊重農民意愿，絕不能搞行政命令，讓農民“被動進城”、“撅嘴上樓”。要通過政策引導、利益驅動、成果顯現等方式，充分調動農民群眾的積極性和主動性，加快城鎮化工作。二是推進速度與經濟發展水平的關系。要堅持因地制宜，分類施策，緊密結合本地經濟和城鎮發展實際，確定各自的發展方向、建設重點和推進速度。要量力而行、積極穩妥，先易后難、有序推進。三是占用土地與保護耕地的關系。要在提高土地利用效率上下工夫，堅持最嚴格的耕地保護制度，節約集約利用土地，嚴禁違法占地、粗放用地，通過宅基地置換、增減掛鉤等方式努力提高城鎮現有土地利用率。

要著力做好四項工作：一是落實相關政策。要認真落實支持城鎮化建設的各項財稅優惠政策，繼續完善相關配套政策。

二是拓寬融資渠道。要做好財政資金整合，由財政部門牽頭，重點對用途趨同、性質相近、功能配套的資金進行有效整合，切實做到集中財力辦大事。積極爭取國家投資，抓住國家支持老工業基地振興、資源型城市經濟轉型、城市棚戶區和煤礦沉陷區改造、松花江流域污染治理、農村綜合環境整治等機遇，做好重大基礎設施建設項目的儲備、申報工作，爭取國家支持。積極探索多渠道融資方式，利用現代市場融資手段，鼓勵金融、工商、民間等社會資本投入城鎮化建設的新途徑，逐步形成以財政投資為引導、金融資本、工商資本、民間資本廣泛參與的城鎮化投融資機制，多渠道、多途徑、多辦法解決城鎮化所需資金。

三是明確支持重點。要在完善城鎮體系建設上，按照因地制宜、節約土地、功能完善、特色鮮明、適度超前的原則，加強縣鄉村體系規劃編制工作。在促進民生建設上，要多措并舉，多渠道籌集資金，切實加大城鎮保障性安居工程建設資金投入。在公益性基礎設施建設上，要繼續加大“三供兩治”建設力度，并將工作重點逐步向鄉鎮延伸。在推進公共服務均等化上，要建立城鄉社會保障銜接和轉移機制，健全農村基本養老保障、基本醫療保障、最低生活保障制度。在改善人居環境上，要抓住開展農村環境連片整治示范省的有利契機，實施以改善農村飲用水水源水質、整治畜禽糞便、生活污水、生活垃圾為主要內容的農村環境保護工作，使農村由傳統村莊向新型社區轉變。在支持小城鎮建設上，要以百鎮建設為重點，加快百鎮市政基礎設施建設，加強公共服務設施和工業園區建設，不斷提高小城鎮綜合承載和人口吸納能力。在促進產業發展上，要重點推進低碳產業、綠色產業和特色產業項目建設，因地制宜，分類指導，建設一批“工業重鎮”、“商貿大鎮”、“邊貿強鎮”、“旅游名鎮”，帶動城鄉協調發展。

四是完善推進方式。要繼續深化合作共建，繼續深入開展整鄉（鎮）推進試點工作，健全合力推進工作機制。

（作者單位：黑龍江省財政廳經濟建設處）

責任編輯：欣聞