關于“節水增糧行動”工程建后有效運行管理的調查與思考

“節水增糧行動”是國家站在生態建設、糧食安全的戰略高度，在東北四省區實施的一項節本增效性的農業基礎建設項目。2012年是實施“節水增糧行動”的第一年，為確保所建工程長期發揮效益，各地對各種節水灌溉模式的運行管理都進行了積極探索。為總結各地運行管理經驗，指導全省當前和后續“節水增糧行動”工程運行和管理，我們多次深入有關市、縣（區、市）節水增糧項目區，與當地財政、水務局共同開展了節水增糧工程建后有效運行管理的調查研究，通過與項目區建設人員、管理人員和受益農戶座談，詳細了解“節水增糧行動”工程建后運行管理情況，經整理和思考，形成此調研報告。

一、節水增糧工程運行管理方式

（一）地埋式膜下滴灌系統運行管理方式。一個完整的地埋式膜下滴灌系統可保障200多畝耕地灌溉需求，當前土地以分散經營為主，建成的膜下滴灌系統絕大多數都由散戶聯合使用，一般一套系統都覆蓋幾十戶的耕地，針對這種狀況，各地主要采取了兩種運行管理模式。

1.受益農戶自主負責管理模式。一個系統或幾個系統的受益農戶選出或雇傭管理人員管理，管理人員按照農戶意愿負責整個滴灌系統的灌溉運轉，運轉動力費用按畝均攤，管理費用由受益農戶和管理人員協商確定，按畝灌溉次數提取，一般1畝灌溉一次，全部費用在2—3元之間。2012年灌水次數一般2—3遍，全年畝灌溉費用在10元左右。設備壞損維修費用由受益農戶承擔，閑置期間首部、過濾器等設備由村里統一收入庫房管護。這種管理模式適合成效對比顯著、群眾積極性高、自發組織能力強的地區，在積溫不足、降雨量低、有覆膜種植習慣的龍江、甘南等地被廣泛采用。

2.用水協會（村集體或合作組織）負責管理模式。將膜下滴灌農戶納入用水協會，由用水協會（合作組織或村集體）統一管理灌溉運轉，協會提前收取運行管理保障金（或按畝提取每次灌溉發生的實際費用），保障滴灌系統按需運轉。如林甸縣林甸鎮成立用水協會，統一管理全鎮膜下滴灌用戶，保證系統運行，春耕前每畝地收取50元的運行保障金，秋后協會負責將首部、過濾器等設備統一入庫管理，并結算運行費用、管理費用、維修費用，多退少補。這種管理模式適合群眾自發組織程度不高的散戶地區，需要外力統一、集中管理，提高運行管理成效。

（二）中小型噴灌設備運行管理方式。中型噴灌主要指絞盤式噴灌，小型噴灌主要指管道移動式噴灌，中小型噴灌靈活機動、不受地形、地塊限制，可聯戶使用，可散戶單獨使用，運行管理上簡便易行，非常適合當前農村土地經營方式。運行管理上主要有兩種模式。

1.村集體負責管理模式。節水增糧項目建成后，財政、水務部門與鄉鎮政府、鄉鎮政府與村屯簽訂移交使用合同，將中小型噴灌設備直接下撥給村集體，由村集體委派專人全權負責設備運行管理，旱時村里派人負責全程灌溉，受益農戶按畝繳納動力費用、人員工資、維修費用。設備閑置期村里統一收入庫房，專人管理。這種運行管理模式在依安縣、龍江縣得到深入推廣，是當前“節水增糧行動”中小型噴灌的主要管理模式。

2.抗旱服務組織（或合作社）負責管理模式。項目區建成后，將中小型噴灌設備交由地方水務部門的抗旱服務組織管理，優先滿足項目區群眾要求，可為非項目區提供灌溉服務，合理收取服務費用，提高中小噴灌設備利用效率。目前這種管理模式已在克山縣、孫吳縣和木蘭縣探索運行。另外一種與其相近的管理方法，將設備管理與當地農機合作社等穩定的合作組織對接，將設備使用權交給合作社管理，管護、運行、維修都由合作社負責，有償服務，合理收取受益方費用，北安市、安達市等地探索了這種管理辦法。

（三）大型噴灌設備運行管理方式。大型噴灌主要指中心支軸式噴灌。大型噴灌體積大、造價高、操作技術較復雜，運行管理方面要求較嚴格，各地在大型噴灌運行管理上都投入了大量精力，探索出多種管理方式。歸納起來主要有兩種運行管理模式。

1.集約經營土地運行管理模式。其主要運行模式是：以農機合作社為平臺，以村種植合作社為依托，以鎮水利裝備技術服務中心為支撐的現代水利裝備管理機制。這種模式的典型代表和最初探索者是安達市升平鎮，該鎮制定了《升平鎮農田水利裝備管理辦法》和農田水利裝備管理規則，目前已經建立了現代農業合作社，提供農機、水利、林業、牧業等方面的服務功能，國家投放到該鎮的各種農業裝備全部由該合作社統一管理。具體做法：界定了農田水利裝備的范圍。現代農業合作社及水利裝備管理中心負責農田水利裝備的管理和服務工作；明確了資本主體、監督主體和使用主體。財政部門代表政府作為農田水利裝備資本主體，縣級財政和水務部門是監督主體，以合作社為組織形式的農民是直接使用主體；規范了維修資金提取標準。水利裝備固定資產以調撥單形式，由縣級水務部門向鎮級政府調撥。固定資產由合作社實行建檔建卡管理。建立大修更新資金提取制度，按每畝受益土地不低于27斤玉米價格（折合成等值人民幣）提取大修更新資金和運行維護費用，并設專戶管理，使用時由合作社提出申請，縣級財政和水務部門批準使用；明確了農田水利工程和裝備的管理方式。農田水利工程驗收合格后，交給合作社管理，不合格的農田水利工程，合作社有權拒絕接收。農田水利裝備實行場庫棚標準化管理，不能進場庫棚管理的設專人看護；明確了農田水利裝備投放的基本條件。按照資金匹配、土地規模、創新管理、節水增糧、用管并重和動態管理的原則組織投放，對于沒有資金匹配能力，土地經營規模小，沒有水利裝備管理和維護能力，增產效益不明顯，節水效果不突出的不予投放水利裝備；明確了農田水利裝備的使用程序。使用人需提前向合作社提出申請，簽訂使用協議書后方可使用。使用者負責該套農田水利裝備的田間檢修，維護保養和管理工作，損壞或丟失由使用者包賠全部損失。管理者要向使用者派出工程技術人員，負責裝備使用時的技術指導。獲得使用權的使用者在天氣干旱需要灌溉而不使用時，管理者有權終止使用協議，把設備調撥到急于使用的農戶。從一年來的實際運行情況看，升平鎮的建后管護模式效果明顯，為全省今后加強和規范“節水增糧行動”工程設施的建后管護工作做出了有益嘗試。目前安達市、克山縣、克東縣、肇東市等地都較好地推廣了這種管理模式。

2.分散經營土地運行管理模式。這種管理模式在各地普遍存在，主要為村集體、受益農戶代表或承包人兩種管理模式。一是村集體管理模式：大型噴灌項目建成后，縣（市、區）財政局、水務局通過鄉鎮將設備移交給村集體，村集體落實專人負責本村項目區的工程管理，村里負責向受益農戶收取運行管理費用，一部分作為運行、管理費用開支，一部分作為設備維修養護費用，設備閑置季節村里負責將易丟易損件拆卸入庫，減少人員管護費用。二是受益農戶代表或承包人負責運行管理模式：大型噴灌設備建后移交給村集體，村集體組織噴灌圈內受益農戶自行管理，由受益農戶選出管理代表，簽訂權責合同，管理代表負責澆灌和日常看管，運行費用按畝均攤，并提取一定的管理費用，用于管理代表工資和維修開支。另外，也有多個噴灌圈內受益農戶集體協商后，把運行管理任務承包給個人管理，簽訂承包合同，明確運行管理任務，按畝繳納費用，由承包人負責灌溉、看護、維修。這種針對散戶的管理模式在龍江等縣（市、區）得到較好推廣，對當前分散經營土地上的大型噴灌設備運行管理有一定的指導意義。

二、運行管理中遇到的主要問題

（一）運行管理尚未形成長效機制。調研發現，各地各級政府，特別是財政、水務部門都高度重視工程運行管理，多用行政手段、采取高壓態勢、依靠強制辦法將管理工作推到最基層，在現階段這種管理手段很有效，但“節水增糧行動”工程最長可發揮功效20—30年，僅依靠領導重視、采取強制辦法去管理不是長久之計。建立長遠有效的運行管理制度，發揮制度管理的作用，減少人為因素的影響，是當前緊迫任務。

（二）運行管理缺少技術指導。調研時向項目區群眾了解怎么掌握灌水時機，幾乎得到的回答都是“旱得挺不住了才灌”。“節水增糧”顧名思義，就是既要節水又要增糧，只有適時適量灌溉才能實現“節水增糧”效果，“旱得挺不住了才灌”既不節水，也錯過了作物生長最佳需水期，還影響到增收，失去了“節水增糧行動”的本來意義。可見各地在運行管理上還缺少專業技術人員指導，群眾只憑著經驗去運行管理，需要加強縣鄉基層水利技術推廣體系。

（三）長遠運行缺少資金保障。當前基層的具體運行管理辦法，幾乎都是按照設備永遠不大修、甚至不壞的狀態去管理，各地基本上沒有向受益者提取設備折舊維修資金。隨著土地承包人的輪換，受益對象也即改變，后接手使用設備的短期土地承包者，如果在沒有前期使用者累積的折舊、維修資金支持，將會出現沒有資金去維修大型噴灌設備，易造成設備廢棄。

三、關于加強運營管護工作的意見

（一）推進項目區土地集中流轉。土地規模經營是采取包括“節水增糧行動”在內的眾多先進生產技術的重要和必要條件。在“節水增糧行動”項目建設的起始階段，大部分項目落實到種田大戶或合作社地塊上，工程項目服務一個土地經營者，減少了統一思想環節，作物種類容易統一。隨著項目的深入進行，今后項目建設將大部分落實在分散經營地塊。一個噴灌圈內最多的有玉米、高粱、大豆、馬鈴薯四種作物，需水量、需水時機不一樣，必然難以統一農戶適時適量灌溉需求，在管護責任落實上將遇到突出矛盾，影響工程長遠發揮效益。為此，建議各地大力提高農民組織化程度，促進土地規模化經營，出臺相關政策推動項目區土地流轉，并配合利用行政手段、市場引導、合作組織參與等綜合措施將分散經營土地流轉集中起來。下一步工程建設要在水源、動力條件滿足的必要條件下，以土地經營規模作為重要條件，通過項目確立的前提條件，引導項目區內的土地集中合理流轉，為“節水增糧行動”項目建設提供必要的平臺。

（二）明晰工程設備所有權和使用權歸屬。當前各地在工程建成后產權歸屬方面還比較模糊，有的在財政或水務局，有的給了鄉鎮，有的落在了村集體。主要原因是沒有理解國家和省里關于“節水增糧行動”有關產權歸屬的指導意見。根據以往的產權改革經驗來看，設備只有放到最需要的人手里，才能發揮最好的功效，才能得到最好的管護，才能認真研究如何節能降耗。當前產權乃至使用權大部分放在行政部門或集體手里的工程設備，雖然有比較詳細的管理制度約束，但最終管理成效還是取決于管理人的責任心，不是自己的東西管理多會浮于形式，不利于長遠管理。為此，建議將建成的工程設備的所有權和使用權合理分開，將使用權、收益權直接下放給農戶、種田大戶或合作組織等終端用戶。但前提是使用年限內不得轉賣、棄管棄用，財政、水務部門以產權所有者的身份，督促用戶根據設備購置價值按比例收取設備運行保障金，設立設備運行臺賬，監督設備運行狀況。

（三）切實提取工程設備折舊、大修基金。確保已建成的工程長期發揮效益，無論當前的設備所有權、使用權形式上歸政府部門，還是落給終端地塊的農戶，都要建立設備折舊、大修基金制度，特別針對大型噴灌設備更是如此，杜絕設備有大的損壞導致棄用。建議建立“統一管理、誰提誰用”的折舊、大修基金制度，即各地財政、水務部門按設備覆蓋耕地畝數，每年督促項目的具體管理者向收益者提取一定的資金，存入指定賬戶，由財政或水務部門協助管理，待設備損壞時進行維修，保障設備正常運行。待設備達到使用年限時，將折舊基金和殘值用于設備重新購置。

（四）建立專業技術人員服務隊伍。建議由市縣水務部門牽頭，建立 “節水增糧行動”運行保障協調中心，負責協調設備生產廠家對工程運行技術培訓、零部件配送、設備故障排除等保障工作。同時，要協調當地農業技術部門，發揮農技指導作用，指導農戶開展適時、適量灌溉，實現節水增糧、節能降耗的目標。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：洪峰