黑龍江省糧食主產區縣域經濟發展的現狀和建議

近年來，黑龍江省加快建設兩大平原農業綜合開發試驗區，深入推進千億斤糧食產能及鞏固提高工程，全省現代化大農業快速發展，2011年糧食總產量、增量、商品量、調出量均居全國第一。但由于糧食生產對GDP、財政稅收和就業的貢獻都很低，導致全省大部分糧食主產縣經濟發展落后，財政收入規模小，制約了財政公共服務保障能力。本文結合黑龍江省43個產糧大縣（市）財政經濟運行狀況及存在問題，提出促進糧食主產縣（市）縣域經濟發展的有關政策建議。

一、主產區糧食產量和財政收支基本情況

從2007—2011年糧食產量看，黑龍江省在2007年糧食總產量達到692.6億斤的基礎上，連續越過800、900、1000、1100億斤四個臺階，2011年全省糧食總產達到1114.1億斤。

從經濟學角度分析，生產發展了，財政收入會相應增加。但在糧食生產的問題上，卻出現了相反的狀況。即生產糧食越多，則地方財政的包袱越重，糧食生產與地方財政的這種反向效應，日益成為制約糧食生產的重要因素。

2007至2011年，黑龍江省43個產糧大縣（市）一般預算收入之和分別為：278.8億元、370.7億元、459.6億元、643.9億元、727.2億元，其中，縣本級收入分別為52.4億元、70.4億元、81.5億元、110.7億元、147.2億元；一般預算支出之和分別為：280.7億元、368.1億元、443.3億元、625億元、704.6億元，其中，縣本級支出分別為267.9億元、350.1億元、417.1億元、582.7億元、659.1億元。全省43個產糧大縣（市）本級收支相抵后全部為負數，各年度缺口分別為：215.5億元、279.9億元、335.7億元、472億元、511.9億元。

綜合縣級財力計算口徑的一般預算收入與中央專項轉移支付、省以下專項轉移支付、上解支出等三項支出之差，2007至2011年，黑龍江省43個產糧大縣（市）縣級財力情況分別為：197.9億元、238.3億元、262.3億元、346.5億元、444.7億元。從全國范圍來看，如果按總人口數量進行測算，43個產糧大縣（市）人均財力水平僅占全國平均財力水平的42%；從全省范圍來看，同樣按照總人口數量進行測算，43個產糧大縣（市）人均財力水平也僅占全省平均財力水平的45%。

糧食產量和財力狀況倒掛的現象還體現在省級層面。雖然黑龍江省糧食產量連續四年年均增長100多億斤，但全省財政收入在全國排名情況卻以每年下降1至2位的速度呈逐年下降趨勢。2007年，黑龍江省財政收入在全國排名第15位，到2011年僅排名第22位。縣（市）級也如此。以產糧大市尚志為例，2007至2011年，該市糧食總產不斷攀升，從15.4億斤一直增長到21.8億斤，五年時間糧食增產6.4億斤。但在糧食生產持續增長的同時，該市經濟特別是本級財政收入卻沒有同步發展，反而是收支缺口不斷加大。據統計，2007年該市本級財政收支缺口為5億元，到2011年本級財政收支缺口則達到了13.2億元，陷入了“產糧越多、財政負擔越重”的怪圈。

二、“產糧大縣、財政窮縣”原因分析

出現“產糧大縣、財政窮縣”現象的原因，主要是涉農稅收。2007—2011年，黑龍江省的涉農稅收情況如下：

自2006年1月1日我國取消農業稅后，農民沒有直接的稅收負擔。現行稅制中涉農稅收主要包括：增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、關稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、煙葉稅、契稅、車輛購置稅、車船稅、印花稅、城市維護建設稅等14個稅種。

從主要涉農稅收優惠政策看，在增值稅方面，對農業生產者銷售的自產農產品、對農民專業合作社銷售本社成員生產的農業產品、農民專業合作社向本社成員銷售的農膜、種子、種苗、化肥、農藥、農機予以免征。在企業所得稅方面，對從事蔬菜、谷物、薯類、油料、豆類、棉花、麻類、糖料、水果、堅果的種植，農作物新品種的選育，中藥材的種植，林木的培育和種植，牲畜、家禽的飼養，林產品的采集，農產品初加工、獸醫、農技推廣、農機作業和維修等農、林、牧、漁服務業項目，以及遠洋捕撈等予以免征。對從事花卉、茶以及其他飲料作物和香料作物的種植，海水養殖、內陸養殖取得的所得減半征收。在營業稅方面，對農業機耕、排灌、病蟲害防治、植物保護、農牧保險以及相關技術培訓業務，家禽、牲畜、水生動物的配種和疾病防治、對將土地使用權轉讓給農業生產者用于農業生產的予以免征。在城鎮土地使用稅方面，對直接用于農、林、牧、漁業的生產用地、在城鎮土地使用稅征收范圍內經營采摘、觀光農業的單位和個人，其直接用于采摘、觀光的種植、養殖、飼養的土地予以免征。在房產稅和土地使用稅方面，對農林牧漁業用地和農民居住用房屋及土地予以免征。在印花稅方面，對農民專業合作社與本社成員簽訂的農業產品和農業生產資料購銷合同予以免征。在耕地占用稅方面，對農村居民占用耕地新建住宅，按照當地適用稅額減半征收。在契稅方面，對納稅人承受荒山、荒溝、荒丘、荒灘土地使用權，用于農、林、牧、漁業生產的予以免征。

由于有上述涉農稅收優惠政策，糧食主產區的財政增收主要依賴農業企業稅收。目前，黑龍江省農業企業的稅收主要由增值稅、營業稅、所得稅等幾項主體稅收構成。但受各項涉農稅收優惠政策影響，全省涉農稅收年繳稅額一直維持在較低水平。以省產糧大市虎林市為例，2007至2011年，該市涉農企業年平均實現稅收564余萬元，分別僅占當年該市全口徑財政收入的2%左右，稅收貢獻率相對較低。

由此可見，隨著農業稅的全面免征，稅負低的第一產業基本不提供財政收入，第二產業中涉及農業的部分主要集中在糧食加工企業，所產生的稅收主要集中在增值稅、營業稅、所得稅等幾項主體稅收上，而由于目前國家實行對糧食加工企業稅收優惠政策，導致上述幾項稅收占各地政府稅收總量的比重都較小。即使能夠征收的部分，按照現行的分稅體制，糧食加工企業增值稅收入的75%要上繳中央財政，地方政府只獲得25%；糧食加工企業所得稅收入的60%上交中央，地方政府只獲得40%。與此同時，按照現行政策，國家對糧食主產區開展糧食精深加工有諸多限制，導致涉農稅收對財政收入貢獻有限，形成了糧食主產區“貢獻大反而受益小”的不合理局面。

于是，轉移支付制度日益成為糧食主產省（縣）的主要收入來源。1996—2010年，在中央財政的大力支持下，黑龍江省級對下實際轉移支付規模年均遞增43.3%，保障了重點民生支出，在一定程度上緩解了糧食主產省（縣）財政的困境，解決了基本財力缺口問題。但與目前全國平均財力水平相比較，目前實行的轉移支付制度還只是低水平的轉移支付，僅能解決“吃飯”問題，能“治標”但不能“治本”。因此，要實現糧食主產區經濟同步發展，使糧食主產省（縣）人均財力水平達到或超過全國平均水平，還必須健全完善轉移支付制度。

三、促進糧食主產區縣域經濟發展的政策建議

一是進一步調動各級政府重農抓糧的積極性，加快健全并完善對糧食主產區的利益補償機制。應進一步加大政策扶持力度，加快建立按商品量給予主產省轉移支付的獎勵制度。在現有對產糧大縣獎勵政策的基礎上，根據糧食主產縣糧食產量、商品量增加量，每年再給予一定的補助，使其人均財力水平能夠達到全國平均水平。同時，取消對農業生產項目投入的地方配套。

二是進一步充實農業產業稅源。從目前稅收體制情況看，農業產業的稅源比較單一。建議國家放開對玉米、水稻加工限制，加大對糧食倉儲物流行業支持力度，適當增加或擴大農業企業稅種，并將這部分稅收收入劃為地方政府財力。

三是進一步理順農產品價格形成機制。建議采取以下措施：加強農產品市場體系建設，進一步深化流通管理體制改革，在市場準入和交易平臺建設上，更應向農民傾斜；提高農業內部組織化程度，推進農業產業化經營，將分散的農產品加以集聚、整理和分類，并根據營銷網絡幫助農民銷售農產品，采取對農產品特別是糧食加工產業的重點大項目建設和重點龍頭加工企業技術改造與新產品開發投資補助、原料成本補貼和資金貸款貼息補助等政策措施，支持龍頭企業加快發展；實行有限的糧食價格管理，在價格調控方面進一步明確糧價保護的目的，合理制定糧食保護價格。同時，落實好糧食差價政策，認真實行優質優價政策等。

四是進一步穩定種糧農民收入預期，建立健全農民賣糧收入增長保障機制。建議擴大黑龍江省最低收購價糧食品種范圍；完善糧食價格形成機制，穩步提高最低收購價水平。

五是進一步形成產銷區域合理分配格局。按照國家關于建立主產區糧食利益補償機制的相關文件精神，主產區糧食利益補償制度的基本內涵應當是，國家在繼續堅持和強化現行糧食生產補助（農民種糧直接補貼、糧種補貼、農機具購置補貼、農資綜合直補）、產糧大縣獎勵和農業基礎設施建設投資等糧食生產扶持政策基礎上，為統籌糧食產銷區區域協調發展和利益關系，由國家單獨建立對主產區的糧食利益補償制度和機制。在具體補償方法上，國家應以促進主產區糧食持續增產和農民持續增收、地方政府財力持續增強相協調為優先目標，統籌糧食產銷區區域協調發展和利益關系，可按照主產省糧食流出量確定享受補償的糧食數量，依據黑龍江省與銷區農民人均純收入差距和人均財政收入差距等因素，綜合確定每斤糧食國家對主產省的補償標準，并由國家綜合計算確定對黑龍江省每年的補償總額。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：欣聞