民生問題考驗五大部長

3月3日，全國兩會拉開帷幕。多家媒體的調查顯示，對今年兩會，老百姓最關心的民生話題有：治理霧霾、住房保障、教育公平、醫療改革、養老并軌等。其中，“霧霾”超過“反腐”，成為公眾最關心的事。這五大民生問題，無不考驗著環保部、住建部、教育部、衛計委、人社部的部長（主任）們。

環保部部長周生賢：中國環保部是世界四大尷尬部門之一

霧霾天席卷大半個中國

“我聽說世界上有四大尷尬部門，中國的環保部就是其中之一（網友評選的其他3個部門是：美國國土安全部、俄羅斯民族與宗教部門、臺灣地區所謂‘外交部’）。”2013年7月，“中國特色社會主義和中國夢宣傳教育系列報告會”首場由環境保護部（以下簡稱“環保部”）部長周生賢做報告，他當時這樣幽默又無奈地調侃了自己。

環保部的尷尬正是環保在中國的尷尬。今天的中國正面臨著前所未有的環境惡化壓力，大氣污染、水環境污染、土地荒漠化等問題無不困擾著高速發展的中國。面對紛繁復雜的局面，周生賢在這次報告會上說，要優先解決PM2.5、飲用水、土壤、重金屬、化學品等損害群眾健康的突出環境問題。在近兩個小時的報告中，他34次提到PM2.5，其重要性可見一斑。

PM2.5是指能較長時間懸浮于空氣中的、直徑小于等于 2.5 微米的顆粒物。它是霧霾天氣的罪魁禍首，在空氣中含量濃度越高，就代表空氣污染越嚴重。這種顆粒物粒徑小，活性強，易附帶有毒、有害物質，如重金屬、微生物等，且在大氣中的停留時間長、輸送距離遠，對人體健康和大氣環境質量的影響非常大。2013年10月，世界衛生組織下屬的國際癌癥研究機構正式將污染的空氣確認為“一類致癌物”。中國社會科學院與中國氣象局于2013年11月聯合發布的《氣候變化綠皮書》得出結論，認為霧霾天氣會影響生育能力。現在，大街小巷隨處可見戴著防毒面具般的口罩出行的人。在國內一家大型電子商務平臺搜索“口罩”，會自動跳出“PM2.5”，檢索出的商品有2000多個，隨意點開一項，購買人數都有數百人，有的甚至幾萬人。

魏師傅是北京一名環衛工人，遇到霧霾天氣，別人都盡量待在室內，他卻得戴上口罩照常在大街上工作，工作量甚至更大。他最關心的倒不是空氣污染對健康的危害，而是對人身安全的影響。他說，環衛工人在路上進行保潔作業時，被汽車撞傷甚至撞死的事故經常發生。“尤其是碰到霧霾天氣，因為看不清，在掃馬路時我們會更加留心。”魏師傅希望有關部門將環衛職業納入特殊工種，在現有的保險基礎上，為環衛工人額外購買人身意外傷害保險及有關險種，保障他們在霧霾天氣下工作的安全。

我國東部地區霧霾現象也明顯惡化，尤其是從2011年開始，霧霾天數迅速增多，污染范圍急劇擴大。2013年，霧霾幾乎席卷大半個中國，104座城市重度“淪陷”；平均霧霾天創下52年之最；多地橙色、紅色預警不斷。霧霾污染最嚴重時，北京市PM2.5小時濃度最大值為680微克/立方米，石家莊市PM2.5小時濃度最大值接近1000微克/立方米。根據環保部2012年發布的《環境空氣質量標準》，PM2.5的年平均濃度二級標準僅為35微克/立方米，個別地區已超標近30倍！

“黨中央定的是7%，為什么要搞到百分之十幾？”

霧霾的背后牽連著一個國家的發展觀。“霧霾天氣多發頻發，既是環境問題，也是重大民生問題，發展下去也必然是重大政治問題。”在“中國特色社會主義和中國夢宣傳教育系列報告會”上，周生賢憂心忡忡地說，如果發展的結果是使健康人變成了不健康的人，變成了瘸子、跛子，這是對發展的一種諷刺，這種發展是沒有任何意義的。

周生賢1949年出生于寧夏吳忠，中央黨校研究生學歷。他有豐富的環境保護經驗，曾任國家林業局局長、黨組書記，2005年12月任國家環保總局局長，2008年3月在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上被任命為環保部首任部長。

為打贏這場“呼吸保衛戰”，周生賢做了多方面的努力。PM2.5和霧霾進入公眾視野是在2011年秋冬時節。2011年12月26日，周生賢在全國環境保護工作會議上對PM2.5問題做出反應，提出舊的環境空氣質量標準“已不能適應我國空氣質量管理需要，必須抓緊修改完善，增加細顆粒物（PM2.5）濃度限值……盡力爭取早發布。”對于如何監測數據，他提出：“要避免出現‘兩張皮’，人民群眾深受污染之害、苦不堪言，而監測數據喜氣洋洋、自說自話”。

2013年1月1日，74座城市496個國家空氣質量監測點位全部按新標準開展監測，并實時發布PM2.5等6項指標的實時監測數據。當時，周生賢高興地說，這標志著空氣質量新標準第一階段監測實施任務圓滿完成。然而，笑容未落，他就發了一次火。當月爆發了幾次非常嚴重的霧霾天氣，范圍巨大，全國約6億人受到影響，可只有少數幾個城市落實了空氣污染應急預案。周生賢直言不諱地批評一些地方反應遲緩，配合不力，合力欠缺，聯防聯控機制有待完善。

直到今天，仍有很多地區過于追求GDP增長，對環境污染沒有給予充分的重視。周生賢說：“必須要把當前發展速度放得慢一點，別那么快。黨中央定的是7%，為什么要搞到百分之十幾，誰讓你搞的？你把空氣污染成這樣，中央要求7%，我們搞到7%趕緊停，也不算低，騰出一定空間來，治理環境，調整結構。”周生賢表示，環保部將督促重點污染城市制定空氣污染應急預案，并將應急方案從紙面文字變為執行機制。

盡管環保部付出了很多努力，但還是遭到了質問。2013年3月，第十二屆全國人民代表大會第一次會議再次任命周生賢為環保部部長。有網友說：“霧霾沒治理好，周生賢為什么能夠連任？”面對質疑，周生賢在接受記者采訪時表示：“我們的數據總是跟老百姓的感受不一致，有時候老百姓不信。事實上，我說的是真的，老百姓不信也是真的，為什么？因為中國環境經歷的問題，塊頭太大、濃度太高，我們工作減下來這部分，老百姓感受不到。比如PM2.5，不降到60微克/立方米以下，人們很難有一個明顯感受。”他說，環保工作涉及的部門很多，許多職能出現交叉重疊。“水里的和陸地的不是一個部門管，一氧化碳和二氧化碳不是一個部門管。”

2014年1月9日，全國環境保護工作會議召開，周生賢把深化大氣污染防治放在2014年各項重點環保工作的首位，“不為任何干擾所惑，不為任何風險所懼”。

治理霧霾可能要花20年

霧霾天連續出現，也引起了專家學者的注意。中國人民大學人口與發展研究中心副教授蔡林告訴環球人物雜志記者，控制霧霾是一項復雜的社會經濟系統工程，其治理既需要政府統領，也需要全民參與，全方位調控。

環球人物雜志：霧霾一來就是好幾天，其成因是什么？

蔡林：產生長時間、嚴重霧霾污染的主要原因有3個大的方面：第一，氣候變化導致我國西北季風減弱，東南暖濕氣流加強，不利于污染物刮向東南大海；第二，燕山山脈和太行山脈在北京交匯，形成了華北地區特定的“地灣”，造成中東部地區污染物的聚積；第三，多重污染源的大氣污染物超量排放，其中包括：企業的排放量居高不下，城鄉生活垃圾隨意就地焚燒，農業秸稈及垃圾隨意就地焚燒，遍布城鄉的小煤爐劣質燃煤排放，汽車尾氣排放等。

環球人物雜志：有人質疑，2008年奧運會期間，經過嚴格治理，北京的空氣質量得到立竿見影的改善，為什么現在做不到？

蔡林：2008年采取強有力的措施控制北京的空氣污染，是因為當時氣候條件變化很少，我們通過治理能夠取得很好的效果。但現在氣候條件發生明顯改變，僅僅靠某一省市進行污染防治已無法達到改善空氣質量的目的。比如，目前北京30%—70%的污染物是由外地輸送而來。因此，應該全國一盤棋，采取聯合行動才能取得明顯效果。

環球人物雜志：治理霧霾要從哪里入手？

蔡林：我國早已建立了環境管理制度，但執行力不夠。2013年3月，環保部對河北的鋼鐵行業全面調查后發現，該省60%的運行企業存在環保問題，70%的除塵設施運行不正常。當前最主要的是要嚴格執法，還應在各地區各級人大建立環保監查負責制度，并設立社會監督機構。

對于另一個重要污染源鄉村燃煤，應盡快改換優質煤并盡力提供氣和電，全國尤其是東部地區都應該效仿北京市，加快農村燃煤改造，將劣質煤交給有完善處理設施的大型電廠使用。因為大型電廠可將燃煤大氣污染物削減90%以上。

加快農村人口的城鎮化進程，全面提高人口素質也對治理霧霾有益。人口的城鎮化可以發揮集約效應和規模效應，避免“村村點火，處處冒煙”，最終控制霧霾污染的一大源頭。當然，還應提高燃油標準，減少汽車尾氣排放；轉變產業結構，實施節能減排，等等。總之，必須多方面同時著手才能把霧霾治理好。

環球人物雜志：就目前形勢看，解決霧霾問題需要多久？

蔡林；治理空氣污染本來就是一項艱巨而漫長的任務。有人認為5—10年就能徹底解決問題，我認為這是一種急功近利的說法。如果決心堅定、措施到位，可能也要花上20年，不然時間更加漫長。

延伸閱讀：其他國家治理霧霾的經驗教訓

從1943年起，“光化學煙霧”經常籠罩美國洛杉磯，滯留市區久久不散。起初人們認定污染源是化工廠，于是政府很快關閉了市內主要化工廠。隨后又擔心是30萬個焚燒爐的問題，于是政府宣布禁止居民在后院使用焚燒爐焚燒垃圾。但這些措施出臺后，霧霾沒有減少。這時，當地最大的媒體《洛杉磯時報》站了出來。他們雇了一位空氣污染專家就霧霾展開調查，得出的結論是空氣中的大部分污染物來自汽車尾氣中沒有燃燒完全的汽油，只有一小部分來自工廠的廢氣以及焚燒爐。

當時，美國汽車工業發展迅速，洛杉磯已經擁有250萬輛汽車，每天大約消耗1100噸汽油。迫于強大的汽車、石油等利益集團的壓力，政府難有作為，以致每年5月至10月經常出現煙霧幾天不散的情況。1955年9月，洛杉磯發生了最嚴重的光化學煙霧污染事件，兩天內因呼吸系統衰竭死亡的65歲以上老人超過400人。這時，政府再次采取措施，規定所有汽車必須安裝排氣凈化器，解決汽油燃燒不完全的問題；敦促石油公司在成品油中減少烯烴的含量。加利福尼亞州環保機構開發了用甲醇和天然氣代替汽油的新技術。但在利益團體的抵觸下，這些措施的效果十分有限。直到1970年，在美國民間環保運動的壓力下出臺《清潔空氣法案》，情況才有所改變。到1975年，洛杉磯所有汽車全部安裝了凈化器，此舉被認為是治理洛杉磯霧霾的關鍵。洛杉磯一級污染警報的天數從1977年的121天下降到1989年的54天，1999年這個數字已經降為0。

1962年12月，德國魯爾區首次遭遇嚴重霧霾天氣。當時，部分地區空氣二氧化硫濃度高達5000微克/立方米，因霾致死的人數超過150人。1964年，魯爾區所在的州首次頒布《霧霾法令》以應對危機。此后又有多部法令出臺。然而治理速度趕不上魯爾區人口和產業擴張的速度。1985年1月21日，“霧霾危機”再次襲擾魯爾區，該區拉響了3級警報，停駛一切非必要的車輛，關閉工廠。盡管如此，這次危機最終還是導致2.4萬人死亡，1.95萬人患病住院。有過慘痛教訓后，德國開始采取強硬手段治理霧霾。德國政府推行了百項“空氣清潔與行動計劃”，主要措施包括車輛限行限速、安裝顆粒過濾器、使用清潔發動機，工廠限制開工、減少燃料硫含量等。

2013年全國兩會期間，科技部部長萬鋼就談到德國的霧霾治理。他說：“1985年的時候我剛到德國，我的老師說要我到企業實習，我就到了魯爾區的一個鋼廠。我的同學就跟我說，明天有空氣污染，我們都不能開車上班了，我們要坐公交車。”到上世紀90年代，魯爾區的霧霾問題得以基本解決。

由此可見，霧霾必須盡早治理，并且采取果斷措施，否則代價巨大。

住建部部長姜偉新：“有信心讓幾個一線城市的房價降下去”

四大原因推高房價

有這樣一群人，他們白天在北京城區工作，晚上下班回家卻趕去河北，因為他們把家安在了北京東邊的燕郊。隨著北京房價越來越高，很多上班族不得不住到河北，每天“跨界”上下班。據統計，目前這樣的“北漂”有30萬人。其中很多人負擔不起自駕車上下班的成本，幾乎每天早上5點就出門擠公交。網上有一段很火的視頻，名為《燕郊掛門女神之歌》，唱出了這些上班族們的心酸。歌曲改編自流行歌曲《新貴妃醉酒》：“上車就在一掛間，空間其實如海綿，擠擠總會有，萁豆何相煎。住燕郊遙望國貿，誰知吾輩魂欲斷，掛在車門外，夢想城鐵來。”

今年2月，一條新聞又成了大家議論的話題。文中報道了一些“北漂”年輕人被日益走高的房價逼得只能在郊區買房。這些被稱為“5.9環”“6.1環”的地方，遠離市區，周圍是大片的村莊和農田。來京看望子女的父母不禁感嘆，以前辛苦地供孩子讀書就是想讓他們從村里出來，結果好不容易在北京工作了，卻又“回到”村里住。

一些費盡九牛二虎之力買了房的人也沒想象中幸福。25歲的王小姐，家在河南平頂山一個縣城，2012年大學畢業后留在鄭州工作。因為不忍心女兒在出租屋間搬來搬去，父母決定在鄭州買套房子。老兩口將大半輩子節省下來的積蓄全部交給了女兒，這些錢原本是他們后半生的生活保障。可2012年鄭州的房價大多在每平方米7000元以上，遠超出他們的購買能力。于是，王小姐一家決定再等等。可一年后，每平方米房價已將近8000元。這回，他們不敢再等了，在掏出所有積蓄后，又把老家的老宅賣掉，才勉強湊夠了買房的錢。

過去的10年是中國房價一路飆升的10年。有人開玩笑說：“如今，再也找不出什么能比中國房價更堅挺的了。”那么，到底是什么催生了高房價？中國房地產學會副會長陳國強在接受環球人物雜志記者采訪時總結了幾條原因：“首先，需求旺盛。其次，通貨膨脹加劇，房價也水漲船高。最后，大量民間資本涌入房地產市場，推高房價。另外，也與房地產領域的貪腐有關，很多貪腐官員一人持有多套房產，這也導致房價難以控制。”

房地產界和輿論界還把矛頭指向了土地財政，認為高額土地出讓金是推高房價的主要原因。今年2月中旬，國土資源部發布數據稱，2013年全國土地出讓收入總金額達4.1萬億元，而當年全國公共財政收入為12萬億元，土地收入就占了33%。10年前，地價在整個房價中只占約20%，近幾年則上升到60%甚至更高。2014年2月13日，北京西局村舊村改造項目二期地塊被泰禾集團以49.58億元收入囊中。據估算，扣除配建限價商品房等因素，該地塊樓面價約為6.8萬元/平方米。

曾經做過“開發商”

這些都成為擺在住房和城鄉建設部（以下簡稱“住建部”）部長姜偉新面前的難題。2008年上任的姜偉新與新中國同齡，黑龍江富裕縣人，曾在農村插隊，1974年畢業于北京大學。曾任原國家計委下屬的華聯房地產開發公司副總經理，有短暫的“開發商”經歷，具備建筑專業背景。

姜偉新曾直言不諱地說，房價飛漲，除了極少數高收入家庭外，幾乎所有家庭都難以承受。上任后，他曾說：“我們時刻準備著，交易量增加、交易價格同時上漲，就會出臺相應的政策進行調控。”調控政策中令人印象最深的就是“限購令”。2010年4月，北京出臺限購令，提出“北京家庭只能新購一套商品房”。此后，其他城市的限購令也紛紛出臺。2011年2月，北京對限購令進一步明確，非北京戶口人員必須連續繳納社保5年，或者連續繳納個人所得稅5年，才能取得買房資格。這意味著，沒有戶口的外來人員，無論是否有足夠的購房資金，如果不能滿足上述條件，都無法買房。住房限購政策，使投機性購房者被最大限度擠出。

然而，“限購令”受到了諸多爭議。有人認為，它在限制地產商獲得更多利益的同時，也限制了眾多來北京打拼的年輕“剛需族”。但2012年3月，姜偉新在接受媒體采訪時表示，限購令短期內不會有微調和放松，“我們有信心在今年讓幾個一線城市的房價水平降下去”。

2013年3月，包括 “二手房交易按照增值額20%征收個稅”、增供給、強制限購限貸等內容在內的“國五條”出臺。這被視為又一重大舉措。“國五條”出臺不久，姜偉新在接受媒體采訪時表示“要先看看市場的反應再說”，部分媒體將此解讀為政策存在隨后放松的可能。姜偉新隨后予以否認，并說 “國五條”不會在施行一段時間后退出，“也許會更加嚴格”。

與此同時，住建部加快建設經濟適用房、公租房和限價房，解決經濟困難群眾的需求。姜偉新透露，2014年城鎮保障性安居工程建設的目標任務是基本建成保障性住房480萬套以上，新開工600萬套以上。

“遏制房價需要通力合作”

環球人物雜志：“限購令”出臺至今，雖然有效地抑制了炒房現象，但也使很多“剛需族”更難買房了，有沒有更好的辦法？

陳國強：正如姜偉新所說，“限購令”是“不得已的政策”。他曾提出如果能夠建立完善的個人住房信息系統，就不必再采取限購這種行政色彩濃厚的辦法。但是就目前的情況來看，實施全國個人住房信息系統的阻力非常大，比如持有多套房產的人不愿聯網，不愿公開。如果中央能夠加大對住房領域的反腐，住建部的擔子就會輕很多，這種“不得已的政策”也可以被更有效的方式取代。

環球人物雜志：有人質疑“房價越調控越漲”，如何看待這個現象？

陳國強：中國房價面臨的問題是，如果不調控，會漲得更兇。導致房價上漲的因素很復雜，比如土地財政、貪腐、“剛需”等等，這些不是一個住建部就能解決的。但在其職能范圍內，我們應該給住建部和姜偉新多一些時間和信心。

環球人物雜志：住建部在其職能范圍內還可以采取哪些舉措？

陳國強：大力建設保障性住房值得一提。我們之前曾走過彎路，政府在保障性住房問題上不作為，住房價格完全由市場決定，導致千軍萬馬過獨木橋，加劇了商品房的供需矛盾。加強保障房的建設，可以緩解中低端的剛性需求，緩解房價上漲的壓力。但保障房建設也有缺陷，存在成本轉嫁的問題。政府往往采取的是保障房和商品房配套的模式，把成本壓力推給了地產商，而地產商自然會把在保障房建設上的損失加到商品房里，反而推高了商品房的價格。如果政府能夠掌握資金來源，那么這個配建的模式就可以改變。

環球人物雜志：想要從根本上遏制高房價，還需要哪些部門配合？

陳國強：遏制房價需要通力合作。比如土地出讓管理需要國土資源部配合，土地出讓后，開發商必須在兩年內開發，否則予以收回。這樣就避免了囤地和炒地。涉及到金融信貸的，需要央行和銀監會配合，加強信貸指標監控，定期向社會預警，對違規投資房地產的銀行嚴厲處置。另外，房地產征稅還需要稅務總局配合。總之 ，要遏制房價，住建部要扮演牽頭單位的角色，對不合時宜的政策做出及時清理。

教育部部長袁貴仁：實現100%的小學劃片就近入學

“升一次學，犯一次難”

不久前，環球人物雜志記者回家鄉河北過春節，見到一位久未謀面的朋友，他正在為孩子入學的事發愁。幾年前，女兒上幼兒園時，他提前半年到一家省直幼兒園和幾家條件較好的公立幼兒園報名，但在他前面都有幾百人排隊。他只好來到自家附近的一所幼兒園，但幼兒園的硬件設施和教師素質實在讓他放心不下。最終，他把孩子送到了一家口碑不錯的民辦幼兒園，這才了卻一樁心事。不過，每個月將近2000元的收費標準，又讓他這個工薪階層有了新的壓力。

如今，孩子要上小學了，他早就聽說市里條件好的小學不好進，干脆放棄了托人走關系的念頭，打算讓孩子就近入學。可沒想到，即使這樣的愿望，也無法輕易實現。他居住的小區是前些年新開發的住宅區，當初開發商承諾小區會有配套的小學，卻一直沒有動工。前些年，小區里的住戶都把孩子送到附近的小學。但從去年開始，小區人口越來越多，附近的小學已經無法容納小區里的適齡兒童了。“看來就近入學也非常困難。這還是小學，以后要上初中、高中，還不知道會遭什么難。”

入學難絕非記者家鄉的獨有現象。前些年，河南鄭州一些家長花高價買了學區房，結果教育局沒有將該小區劃入附近小學的片區，導致家長集體要求教育局更改劃片結果。去年8月，媒體報道，海南一學生家長為了讓孩子能讀上好一點的學校，在宴請關系人時，飲酒過量不幸身亡。在名校眾多的北京，想給孩子找個不錯的小學也是難上加難。一位女士告訴記者，當初為了讓孩子入讀一所條件不算頂尖的小學，動用了家里所有的人脈，拿出了近6萬元的贊助費才如愿以償。她透露，這只是前幾年的價，去年這所學校的贊助費已經達到30萬。北京一所知名小學的老師告訴記者，北京很多重點小學要求入學前參加本校組織的考試，難度達到奧數水平。

入學難同樣體現在中學教育階段。從1998年開始，北京市就取消了“小升初”考試，改為“電腦派位”，通過學區劃片、隨機搖號的方法分配學位。但現在的情況是，一些重點中學往往不參加或者象征性地參加“電腦派位”。有人統計，目前在北京共有15種升學方式，除了托關系、買學區房，還有推優、特長生、“條子生”等等。曾有家長對環球人物雜志記者說：“孩子升一次學，當家長的就犯一次難。”

從“有學上”到“上好學”

每個人心中都有一個中國夢，在教育部部長袁貴仁心里，“有教無類、因材施教、終身學習、人人成才”就是他的夢想。其中“有教無類”強調的就是每個人都可以平等地接受教育。

1950年11月，袁貴仁出生于安徽固鎮縣。1969年，他在家鄉當了一名中學教師。1984年從北京師范大學哲學系畢業后，他留校工作。1996年，出任北京師范大學黨委書記，2009年，出任教育部部長。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》發布，學前教育被納入國民教育體系，但社會上依然存在入園難的現象。袁貴仁在2011年初專門撰文，提出到2020年普及小學入學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區普及學前三年教育。而在辦園體制上，提出建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。

對于入學難，袁貴仁也有自己的觀點。2011年，在十一屆全國人大常委會第二十四次會議召開聯組會議時，袁貴仁提到，解決了義務教育階段“有學上”的問題之后，下一步的工作重點要轉入“上好學”，促進教育公平，提高教育質量。在他看來，均衡發展是義務教育公平和質量的一個結合點，抓住了均衡，也就抓住了公平和質量。

針對教育不均衡的情況，2012年9月，《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》出臺，對均衡發展做了全面部署。今年1月28日，教育部印發了專門通知，要求重點大城市制訂和完善相關方案，進一步規范義務教育免試就近入學，并在2015年實現100%的小學劃片就近入學，90%以上的初中實現劃片入學，以求破解入學難。

“錦上添花”導致教育資源更不均衡

21世紀教育研究院副院長熊丙奇在接受環球人物雜志記者采訪時表示，從小學到大學，入學難是一個相對情況，往往是想進好學校難，一些條件一般的學校還存在招不滿學生的情況。中國教育科學研究所研究員儲朝暉則認為，入學難是一個歷史遺留問題。

環球人物雜志：導致教育不均衡的根本原因是什么？

儲朝暉：教育不均衡是長期積累下來的問題。在最初制定政策的時候，制定者沒有考慮人與人之間的平等需要，而是更多地考慮到某些人群的優先需要。因此，在學校的建設和布局上缺乏合理規劃。在管理體制上實行的也是一種等級結構，學校分成了三六九等，人為地劃分出重點學校、中心學校和普通學校，甚至還有不受重視的學校。

熊丙奇：現在，在教育不均衡已經存在的情況下，有些地方對教育的投入依然是“錦上添花”，依然將主要的教育資金投入到重點學校，而對于真正需要提高的普通學校卻并沒有給予足夠重視。這樣只能導致重點學校和普通學校的差距越來越大，教育不均衡的情況加重。

環球人物雜志：多年來，國家反復要求嚴格執行按片區就近入學，為什么各地都做不到、做不好？

儲朝暉：就近入學是為了應對由擇校引發的波浪效應。打個比方，整個學校教育好比一片湖面，擇校就像一陣風，使整個湖面出現波浪。按片區就近入學就是把這個湖隔成許多小塊，這樣即使風很大，波浪也不會太大。就近入學本應是政府先為居民在附近設立優質學校，但現在沒有設立，政府卻要求居民就近入學。這樣，政策效果難免會打折扣，居民還是會把孩子送進較遠的好學校。

環球人物雜志：今年，教育部提出“100%的小學劃片就近入學”，這個要求能實現嗎？

熊丙奇：實地上，在當前校際間教育資源差異巨大的情況下，100%落實劃片就近入學，反而會適得其反，導致學區房越來越熱等社會問題。破解入學難，還是要認真推進義務教育均衡，縮小學校間的差異。民眾應該做好監督，一方面監督各個學校的招生是否公開透明，另一方面也要監督政府的執行力度，有的地方對教育法規和教育政策視而不見，只捍衛既得利益，不顧及老百姓的利益。

衛計委主任李斌：醫改只有進行時，沒有完成時

實際上是“相對性看病難”

“福州市晉安區東山新苑社區有6732戶，卻沒有一個社區衛生服務站，居民看病要到10公里外的福建省第二人民醫院二化分院，路上要花1個多小時，真是‘高樓里的棚戶區生活’。”

“貴州六盤水市鐘山區現有1家二甲醫院，7個社區衛生服務中心，5個鄉鎮衛生院。這些醫療衛生機構都存在同一問題：基礎設施和人力、物力、財力上的不配套，導致醫療衛生服務能力和服務總量嚴重不足。鐘山區黃土坡街道辦事處社區衛生服務中心的在編醫護人員僅6人，但要面對的服務人口近9萬人，人員配備根本達不到要求。”

……

這樣的報道常常出現，無一不指向一個“老大難”問題——看病難。早在3年前，時任衛生部部長的陳竺就分析過，我國的看病難可分為兩種情況。第一種是“絕對性看病難”，是醫療資源絕對不足、無法滿足基本醫療衛生服務需求，這往往發生在我國中西部經濟落后、交通不便、地廣人稀的偏遠農村地區。上面兩則報道發生在城市的新區，也可以算作“絕對性看病難”。

但陳竺說的第二種“相對性看病難”更值得注意。它是指由于優質醫療資源相對于居民需求的不足，造成患者去大醫院看專家“難”。突出表現為許多人看小傷小病也涌到大醫院，大醫院人滿為患。實際上，“相對性看病難”是目前看病難的主要表現形式。

國務院醫改專家咨詢委員會委員、北京大學國家發展研究院衛生經濟學教授劉國恩在接受環球人物雜志記者采訪時，就講述了自己親身經歷的“相對性看病難”：“一周前，我的腳出了點小毛病，這個病本來很小，我卻不得不去北京某大型三甲醫院看門診。我住在北二環附近的一個小區，我知道小區附近有社區衛生服務中心，但我不敢去，因為那里的醫生跟大型醫院的醫生是完全不同的兩支隊伍。如果小區附近有很好的醫生開的診所，或者有大型醫院的醫生坐堂，我肯定去。所以，我只能找關系，還花100多塊錢，掛了個專家號。真正和醫生面對面的時間只有幾分鐘，可這之前，在醫院排隊等瑣事就花去了三四個小時。實際上，醫生只開了兩種普通的藥，如果在藥店問藥劑師，也能拿到這兩種藥。可我不敢這么做，因為我不是醫生。連我這個北大研究醫改的教授，都繞了這么大一圈，消耗了半天時間和不必要的掛號費用。還有多少人有同樣的境遇，就可想而知了。”劉國恩感慨，出現大量的“相對性看病難”，“是醫療服務提供能力和醫療需求之間矛盾的體現，中國的現實情況是，居民收入在提高，醫療總需求在提高，而醫療服務提供能力卻提高緩慢”。

這一觀點也得到了劉國恩的同事，國務院醫改專家咨詢委員會另一位委員李玲的認同。“改革開放之前，醫療衛生的重點在農村、在基層，城市大醫院的醫生都下農村巡回醫療。但是1978年以后，走了另外一條路，醫療衛生的重點從農村轉移到城市，優質資源都往城市集中，農村漸漸被淡忘了。在這個過程中，隨著國有企業改制，政府稅收削減，政府在醫療上的投入也逐年下降。改革開放初期，政府投入占總衛生投入的30%以上，此外還有大量的企業投入，所以個人的醫療負擔平均不到20%。但是到了新世紀初，政府投入下降到17%，這在全世界都是最低的。”低投入自然帶來醫療服務能力的發展緩慢。看病，成了一件“僧多粥少”、“病人多醫療資源少”的大難事。

女博士直面看病難

如何破解“看病難”問題，也擺在了國家衛生和計劃生育委員會（以下簡稱“衛計委”）主任李斌面前。

李斌出生于1954年10月，遼寧撫順人，是恢復高考后的第一屆大學生，后來又攻讀博士學位。她的博士論文研究的就是中國的社會保障制度。她有過吉林、安徽兩省的地方工作經歷，擔任安徽省省長時是當時“唯一在任女省長”；也有過國家部委的工作經歷，擔任國家人口計生委主任時，有人口學者公開給她寫信，反對“計劃生育”工作，并形成一場“計劃生育是否還符合中國國情”的大討論。李斌當時感慨道，計生工作是“天下第一難”。2013年3月，衛生部和國家人口計生委合并為衛計委，李斌出任主任。她要面對的，又多了一個“看病難”。

履新一年來，李斌多次強調“建立分級診療機制”，并表示“這是解決看病難最重要的措施”。“‘小病在社區，大病進醫院’‘治療在醫院，康復回社區’……2012年我國醫院平均住院日是10天，三級醫院11.4天，而法國只有5.2天。如果能把術前的檢查、準備和術后康復放到社區，把三甲醫院平均住院日縮短一半左右，那就能多收一倍的病人，相當于把全國的三甲醫院數量擴大了一倍，將大大緩解看病難問題。”在李斌列出的“2014年要抓好的10項重點工作任務”中，放在首位的就是全面深化醫改，加快建立分級診療制度。

李斌的思路得到了專家的認同。劉國恩告訴環球人物雜志記者：“目前，優質醫療資源被大醫院壟斷是‘相對性看病難’的重要原因，也應該作為解決問題的突破口。醫療改革需要做的，就是讓集中的醫療資源分散下去，從大醫院‘下沉’到社區，從大城市‘下沉’到小城市和鄉村。”至于如何“下沉”，劉國恩舉例說：“可以通過設計醫保政策來進行刺激，比如普通病癥在大醫院門診就診，醫保就只報銷40%，如果在社區就醫，可以報80%，以此把大醫院的門診病人引到社區。當然，這種刺激力量可能有限，很多人還是會認為，大醫院有好醫生，不在乎多花點錢。所以還可以把一部分大醫院進行社會化，削弱大醫院的控制力，促使醫療資源主動‘下沉’。”

建立分級診療制度和醫療資源“下沉”需要長時間才能見效。李斌也提出了另一套見效更快的方法。她曾于2013年7月、9月分別赴山西呂梁山區和北京中日友好醫院調研。在當年9月的報告會上，她把兩次調研放在一起總結：“這（呂梁山區）是全國貧困地區，（我）到他們的縣醫院，他們打開遠程醫學系統，就和北京的醫生同時討論病例。我到中日友好醫院，他們做一個眼睛的手術，同時和內蒙古的海拉爾醫院之間建立視頻連接，這個視頻還比較高級，是3D立體的，非常清晰，（在海拉爾醫院觀看實時視頻）就像在北京現場一樣，所以效果還是很好的……如果遠程醫療系統全面建立起來了，我們相信看病難的問題就會明顯緩解，大家就能夠留在基層放心地看病。”2013年12月，她在《求是》雜志上撰文，再次提到，加強衛生信息化建設，發展遠程醫療，使優質資源更加便捷地服務基層群眾，是深化醫改的重點任務之一。

“以縣級公立醫院的改革為重點”

劉國恩告訴記者，2009年《中共中央 國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》出臺，被視為深化醫改的新起點。“深化醫改推進最快、最有成效的，是短短幾年時間內建立了覆蓋全國的基本醫療保障制度。2013年7月，世界衛生組織總干事陳馮富珍稱贊‘中國醫改是以人為本的好政策’，她還說，現在全世界都在醫改，中國有13億人口，醫改的難度更大，但取得的成績舉世矚目，醫療保障覆蓋率從過去的30%上升到95%。”

全民醫保體系的快速推進，主要解決的是看病貴，而看病難就是下一步深化醫改的主要方向。目前，李斌把深化醫改的主要陣地放在縣級醫院，“以縣級公立醫院的改革為重點，因為縣級公立醫院覆蓋了9億人，（其中有）8億多農民”。“從醫改的步驟來看，就是（要走）農村包圍城市、城市梯次推進這么一個路徑。”劉國恩認為，李斌有一句話說得很對：“‘醫改只有進行時，沒有完成時’，解決看病難還需要長期的努力。”

人社部部長尹蔚民：養老金“大并軌”勢在必行

“硬生生被分成4種人”

北京的小王今年33歲，他和妻子都是獨生子女，上有4位父母，下有1個孩子，是典型的“421家庭”。好在4位老人都是北京市企業退休人員，參加了城鎮職工養老保險（以下簡稱“職工保”），每人每月領取的養老金在3000元左右。夫妻倆經濟上沒什么負擔，就是照顧不過來。4位老人想找間養老院，小王就跑去北京一家福利院咨詢，答復讓他心涼了半截：“我們有1100張床位，前面排了7000多人，要住進來至少得等10年。”4位老人只好在家養老。

廣州的劉賢春，70歲的老母親在湖南鄉村去世了，從臥病到病逝，始終只有老伴陪著。他們兄弟4人已在廣州工作多年，也曾把父母接到廣州居住，但看病、生活諸多不便，老人堅持回老家。2008年10月，十七屆三中全會決定建立新型農村社會養老保險制度（以下簡稱“新農保”），但老人每月能領到的養老金只有55元，還得靠兒子寄錢回來。在母親葬禮上，劉賢春很傷感：“不是我們棄養，是老人故土難離，如果老家有養老院、再多點養老金就好了。”

鄭州的李峰（化名）就比劉賢春好多了，他把父母從農村接到城里時，也把父母的戶口轉成了城鎮戶口。2011年，鄭州市開始城鎮居民養老保險試點（以下簡稱“城居保”），李峰父母順利地申請到了，60歲之前每人每月交160元，60歲之后每人每月可以拿到257元。

但小王、劉賢春、李峰他們最羨慕的還是體制內退休人員。“公務員和事業單位的老人，不需要交一分錢養老金，退休后卻能拿到90%的工資，普遍有七八千，多的有一兩萬。如果有個一官半職，還能常住醫院養老病房。同樣是為國家奉獻了一輩子，為什么養老還要硬生生被分成4種人呢？”劉賢春感嘆。

“新農保”的55元、“城居保”的257元、“職工保”的3000元、體制內的近1萬元，養老不平等的鴻溝如此之大，令很多人“想不通”。據《社會養老服務體系建設“十二五”規劃》（征求意見稿）預計，到2015年，中國老年人口將達到2.15億。人力資源和社會保障部（以下簡稱“人社部”）面臨著養老制度改革的巨大壓力。

勸農民參保：“這項政策不會變”

人社部部長尹蔚民，出生于1953年，河北靈壽人，早年是軍人，后在中央組織部、人事部等部門工作過。2008年3月，國務院啟動新一輪機構改革，推行“大部制”，人事部與勞動和社會保障部合并，組建為新的人社部，尹蔚民出任部長。

尹蔚民任內推動了養老制度的改革。首先是“新農保”的建立。中國農民千百年來都是“養兒防老”，沒有來自政府的養老支持。從2008年開始，農民自己繳一部分費，政府和集體補一部分錢，形成農民的“養老金池子”，繳費農民年滿60歲即可獲得養老金。盡管獲得的數目很小，從幾十元到幾百元不等，但這畢竟改變了“城里人有養老金、農村人沒養老金”的局面。

2011年8月，尹蔚民到山西調研，得知有些農民擔心“新農保”政策可能有變，將來拿不到錢，所以不敢多繳費，甚至不愿參保。尹蔚民當時就勸說農民參保：“我可以負責任地告訴大家，這項惠民政策不會變，只能是待遇越來越好，這方面的顧慮完全沒有必要。”

緊隨“新農保”之后的，是建立針對城鎮無業居民的“城居保”。2011年，“城居保”開始試點，隨后在全國各地鋪開，實現了無工作居民也有養老金的轉變。至此，從理論上講，養老金覆蓋到了全國所有人口。同年，尹蔚民在山西調研時，還透露了一個信息：國家正在考慮制定“新農保”和“城居保”的銜接政策。因為二者繳費方式、領取方式的差異都不大，只是各地的繳費標準略有差異，并軌的難度較小。

這一構想在不久前落地。2月24日，人社部、財政部印發《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，規定從今年7月1日起，“新農保”和“城居保”將在全國范圍內合并。原來從100元到1000元的10檔繳費標準得以保留，并新增1500元、2000元兩個繳費標準。尹蔚民在全國人力資源和社會保障工作會議上透露，已有15個省份先行建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度，人均養老金能達到每月81元。

但是，在媒體對這一改革叫好時，清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏卻謹慎地把它稱為“小并軌”。因為人們呼聲最大、改革難度也最大的“大并軌”——“職工保”和機關事業單位養老金的并軌仍毫無進展。“職工保”是繳費型制度，單位和本人按一定標準繳納養老保險費；后者是政府部門、事業單位的退休制度，由財政統一支付“吃皇糧的人”的養老金，個人無需繳納養老保險費。有媒體對二者進行了對比，假定公務員和企業職員的月工資都是5000元，工作滿35年，公務員退休后每月可領4500元，而企業職員可領2959元，且35年間繳費達25.2萬元。

從尹蔚民擔任人社部部長開始，就有過“大并軌”的計劃。2008年，國務院確定了山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市事業單位作為“大并軌”的改革試點。但2009年10月，媒體發表文章稱“5試點省市無一‘動真格’”。到2013年8月，媒體發現“5省市中4地紋絲未動”，只有廣東開展了“半吊子改革”——事業單位干部職工與普通企業職工一樣，按月繳納養老保險費，但退休時的待遇依舊按原有標準執行。

這還僅僅是在事業單位的試點。政府機關的養老制度改革就更加落在后面了。2010年全國兩會期間，時任廣東省國資委主任的劉富才就公開談到：“報紙上有文章說，同是處級干部，在公務員系統退休，每月可拿六七千元退休金，但在企業退休，卻只有區區一兩千元。我們不能只講退休以后那一半。其實退休以前，公務員的正廳還不如企業的正科，前面拿那么多錢怎么不說？”言談之間透露著對養老雙軌制的擁護。

“大并軌”能否搞下去？2013年3月，尹蔚民連任人社部部長，在出席全國兩會的記者會時，他表示，長遠來說，要解決雙軌制的問題，還是要推進機關和事業單位養老保險制度的改革。2013年12月，尹蔚民在人民日報撰文《建立更加公平可持續的社會保障制度》，再次強調：“按照社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式，改革機關和事業單位養老保險制度，破除養老金雙軌制。”也就是說，未來的改革方向是，“大并軌”一定要進行。

“養老改革有兩條路可走”

養老金“大并軌”的方向雖然明確，但阻力有多大？能否順利實現？對此，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員陳秋霖做出了解答。

環球人物雜志：在養老金“大并軌”的問題上，人社部面臨什么困境？

陳秋霖：縱觀尹蔚民擔任部長以來的養老金改革，可以看出，是選擇了一種由簡入難的迂回戰術。在整個養老體制改革中，最先做的是“兜底”，讓大家都有保障、都能保證基本生活。但現在社會最關心的是“公平”。在所有的不公平中，城鄉并軌是最容易的一塊，就先做了“小并軌”。

由簡入難的迂回意味著，人社部在2008年曾經設想的整體養老改革方案，現實中遭到了阻力。據我了解，人社部也很發愁，尹蔚民也在強調，社會保障作為國民收入再分配的重要手段，要更加注重公平。但是機關事業單位的退休金制度畢竟執行了60年，突然讓他們繳納養老保險，減少退休養老收益，自然阻力極大，并且他們聲稱的“退休前機關事業單位職工的收入低于企業職工”是個很有力的說法。所以尹蔚民和人社部只能漸進改革，連時間表都無法給出。

環球人物雜志：您認為應該采取什么模式？

陳秋霖：這是政府和專家都頭疼的問題，世界上沒有可借鑒的成熟模式，基本上沒哪個國家讓老百姓特別滿意。中國現在有兩條路可以走，一條比較容易的就是實行全民普惠的政府年金制度，即養老金里的一部分由政府出錢，全民享受共同的份額；其他的部分則按照各自企業、單位的條件繳納養老保險。這等于不改革，只是在增量上惠民罷了。另一條就是現在講的“大并軌”，那就要克服強大的既得利益者的干擾。

環球人物雜志：有什么辦法可以突破這種干擾？

陳秋霖：中國改革的一個特點，就是往往先通過增量改革穩定民心，才有可能采取實質性措施。比如，現在先提高企業退休人員的養老金水平，也許會讓機關事業單位人員更容易接受向企業養老金制度靠攏。這件事人社部已經在做了，讓“職工保”實現了“十連漲”。但是增量改革需要強大的養老金籌措能力。我國長期實行退休金制度，現在大批領取養老金的人，恰恰是之前沒有繳過費的人，他們實際上是靠在職人員的繳費養老。這種寅吃卯糧的做法，能否保障養老金繼續實行增量改革，將是人社部面臨的巨大挑戰。