美國對外關系協會：聯邦政府教育政策進展述評

編者按：美國外交關系協會（Council on Foreign Relations，CFR）是美國政府的重要智囊團。該協會成立90周年時啟動了“重振美國計劃”（Renewing America），得到了伯納德和艾琳·施瓦茨基金（the Bernard and Irene Schwartz Foundation）的部分資助。其中，教育領域是該計劃關注的重點之一。2013年6月，CFR發布了美國聯邦政府教育政策報告。這份長達27頁的報告指出，美國社會各階層之間日益擴大的學業成就差距導致了美國教育系統國際競爭力的降低。本刊特約譯者上海師范大學胡仲勛對該報告的部分內容進行編譯，以饗讀者。

一、前言

美國教育系統的國際競爭力已今不如昔。其他發達國家正奮起直追，一些國家在高中教育和高等教育的完成率上已超越美國，且生均支出更低。美國在與其他國家的比較中尤顯窘迫的是較低的學前教育入學率和較高的大學輟學率。但美國教育系統真正的病灶也是其最大的競爭弱點是——不同社會經濟群體學生之間在學業成就方面巨大且不斷加深的差距，這種差距很早便開始并伴隨學生的整個學習生涯。

人力資本是經濟發展重要且長期的動力。熟練工人擁有更高的生產效率和創造性。經濟學規律表明，長期來看，一個國家的平均教育水平每提高一年，其經濟水平就會相應增長3～4個百分點。當今全球經濟價值的增長很大程度上以知識為基礎。教育，特別是高等教育，對于國民經濟和個人收入來說也變得非常重要。在某種程度上，勞動力市場已經越過國界，那些具有高附加值的知識型工作的國際競爭只會越來越激烈。

歷史上，聯邦政府在美國教育系統中的作用一直是幫助貧困學生。固化的社會經濟地位對學生成就的影響越來越大，這使得聯邦政府的這一作用比以往任何時候都更為重要。

奧巴馬政府已經制定了雄心勃勃的教育議程。在執政早期，奧巴馬承諾到2020年，美國將再次擁有全世界最高的高等教育畢業率。2009年的一攬子刺激計劃（stimulus package）使聯邦教育部的支出在一年之內增長了3倍，增幅高出其他任何聯邦議程。K-12教育激勵措施（K-12 education iniatives）則再次聚焦于對最劣勢、最薄弱學校的改革，以及那些最有希望提升教育質量的研究領域。奧巴馬繼續推行問責制，同時試圖通過更好的途徑來衡量和評價教育質量。盡管存在激烈的黨派之爭，但共和黨人和民主黨人顯然已經在教育政策方面基本達成一致。

二、美國教育現狀

美國教育正在失去其國際領先的地位。美國55～64歲人群的高中和中學后教育畢業率在經合組織國家排名中分別為第一位和第三位；美國25～34歲人群的這一比例分別為第十位和第十三位。顯然，其他國家正在提升本國高中和大學的普及率，而美國卻止步不前。

年輕的美國人并沒有在其父輩的基礎上取得重大進展。與其他發達國家不同，進入美國勞動力市場的一代人的受教育程度反而不及退出市場的一代。當前的高中畢業率掩蓋了高中同等學力的增長趨勢。高中同等學力的畢業生所獲得的收入與高中輟學者相當（見圖1）。

而在國際上，美國在教育這場賽跑中的起點（學前教育注冊率）已經落后，在終點（中學后教育按時畢業率）同樣落后。

雖然美國的入學率一直在增長，在過去的十年間翻了將近一番，但學前教育卻遠沒有其他發達國家普及。在英國、法國、德國和日本，幾乎所有的4歲兒童都會接受學前教育，韓國最近通過立法強制普及學前教育。然而，只有69%的美國4歲兒童進入幼兒園就讀。

美國比較擅長讓高中畢業生接受中學后教育，卻不擅長讓他們畢業并取得中學以上學位。美國高校入學率顯著上升，畢業率卻一直沒有起色。1980年，只有50%的高中畢業生能夠在兩年內進入高等教育機構深造，現在，這一比例接近70%，而將近一半的大學生入學6年之后仍未畢業——按時畢業率比1980年還低。美國高等教育入學率高于國際平均水平，卻同時擁有發達國家最高的輟學率。

（一）考試成績：穩中有升卻敗于他國

在考試成績方面，美國學生一直表現平平。國家教育進展評估成績比以往有所提高，但進步幅度很小，且集中在小學階段和數學方面。在國際測試中，與其他發達國家的同齡人相比，美國K-12教育階段學生一直處在或低于平均水平。在核心課程領域，美國學生的測試成績不如其他國家學生表現好，但他們在自信心調查中得分較高——一種存在缺點的特質，也是一種與企業家精神高度相關的特質。

（二）經費支出：穩中有降卻總量充足

美國在其教育系統投入了大量資金，包括公共和私人資金。鑒于其相對財富，K-12教育的生均支出與其他經合組織國家大致相當。然而，美國的高等教育開支卻非常大——高出經合組織國家平均水平1/3。

美國教育資金的支出領域也不同。相比其他發達國家，美國的教育資金在直接教學方面支出較少，而在學校建筑和場地、課外活動、學生生涯規劃以及咨詢服務方面支出較多。

美國教育系統歷來效率低下，其表現之一便是成本的增長并未帶來相應的質量的改善。直到經濟衰退前，美國的K-12教育預算一直穩步上升，比1980年翻了將近一番。經濟衰退后，預算的削減使公立大學雪上加霜：國家生均經費在過去十年間下降了1/4，已低于1980年的水平。成本負擔通過急劇增長的學費轉嫁于學生個人（見圖2）。

美國學生支付著世界上最高昂的學費。受通貨膨脹影響，美國四年制公立大學的平均學雜費與1982年相比增長了357%，過去五年間增速最快。學生債務隨之迅速增長，學生總債務現已超過1萬億美元——這是同樣受過大學教育的55～64歲的美國人從未面臨過的債務負擔。

（三）教育體系：不平等仍為最大問題

美國有許多教育卓越的地區。例如，假設作為國家參與世界排名，馬薩諸塞州和明尼蘇達州的四年級數學和科學成績能夠躋身世界前六位。在15歲兒童中，亞裔美國人是世界上閱讀素養最高的群體，美國白人僅次于芬蘭人和新西蘭人排在第三位。美國擁有6所世界排名前十的大學。最頂尖大學的輟學率已降至歷史低點。美國在諾貝爾獎獲得者數量方面的優勢地位沒有國家能夠撼動。在哈佛商學院校友調查中，高水平大學被評為美國的首要競爭優勢。

然而，美國并非整體上擁有如此優秀的教育。雖然每個人——黑人、白人，富人、窮人——的考試成績都比上一代更優秀，并且擁有更多進入大學的機會，但富裕學生受益更多。低收入家庭的學生和高收入家庭的學生基于標準化測試的成績差距比“嬰兒潮”時代擴大了75%。令人驚訝的是，當學生剛開始就讀小學時，這些差距便已存在，而且差距會貫穿整個中學階段，并延伸到高等教育階段。在美國，父母的財富對學生成績的影響比其他發達國家都要大。

在一流大學的招生過程中，美國富人擁有優勢，他們的孩子越來越集中于最好的學校。來自收入最高家庭（20%）的學生比來自收入最低家庭（20%）的學生進入頂尖大學的概率高出8倍。

不同于以往的是，種族不再是獲得學術成就的阻礙。事實上，擁有很強學術能力的富有的黑人學生比同樣富有但學術能力稍差的白人學生更有可能進入精英大學就讀。但在現實中，富有的黑人并不多，因為財富與種族密切相關。現在，黑人學生進入頂尖高校的可能性比20世紀80年代更低。低收入家庭的學生越來越集中于社區學院和二線學校。

投入的不平等在一個人的童年時期就已顯現：富人和受過良好教育的父母能夠投入更多的時間和金錢用于孩子的早期教育——甚至比過去幾代人投入得更多。

投入的不平等在K-12教育階段繼續存在。美國大部分地區都存在教育投資差異，這是因為用來支付K-12公立學校教育的大部分收入都依賴于地方財產稅。大多數經合組織國家都將資源更多地投入到低收入地區，而美國則恰恰相反。

投入的不平等也存在于大學層面。20世紀60年代以來，美國最頂尖大學的生均年度支出的增幅是最差大學的兩倍。1967年，最頂尖大學和最差大學的生均年度支出的差距是1.35萬美元；2006年，這一差距是8萬美元。生均年度支出的差距在一定程度上造成了大學教育質量的差距。頂尖大學的按時畢業率較高，畢業生的薪資更高且他們更有可能繼續攻讀更高學位。

社區學院對美國高等教育按時畢業率下降負有主要責任。據估計，2/3的下降是由于資源不足。按學士學位的擁有率排名，美國僅次于荷蘭排名第二。美國主要是在副學士學位（或中等技能）領域落后于其競爭對手——排名僅為十六位。然而，美國就業率的增長更需要中等技能學歷而非高技能或低技能學歷。美國中學后教育輟學率隨著學歷等級的逐級下降而不斷上升——58%的本科學生可以按時完成學業，而只有28%的副學士學位階段學生能夠按時完成。學歷每下降一個等級，低收入學生的比例便有所增加（見圖3）。

要想獲得一份高薪的工作，完成大學學業比以往任何時候都更為重要。20世紀70年代，所有凈就業增長（net job growth）均集中在要求大學學歷以上的工作。大學畢業生的平均收入更高，他們失業的可能性也比大學輟學者和高中畢業生更小。

過去十年間，越來越多的美國人認識到，要在當今世界獲得成功就要擁有大學文憑。美國教育系統面臨的挑戰是，要使更多的低收入群體、弱勢群體、少數族裔學生進入高中并繼續參與中學后競爭，以及要將高等教育成本和學費限制在可控范圍內。

三、幼兒早期教育階段①

盡管美國的學前教育入學率低于國際標準，但增長速度非常快，尤其是州立學前教育項目的增長。1980年以來，提供學前教育項目的州從8個增至39個。近1/4的美國4歲兒童未接受學前教育。

（一）學前教育的收益

優質的學前教育可以提升學生的成績，尤其是貧困學生的成績。在示范性學前教育項目中，利用集成型教學技術，弱勢學生的留級幾率會降低，他們更有可能從高中畢業，并繼續完成中學后教育，在以后的生活中，他們的犯罪概率更低，收入更高，并擁有更為穩定的生活。據保守估計，在此類示范性項目中，每投入1美元就可獲得3美元的收益。

（二）聯邦政府在學前教育中的角色

聯邦政府在學前教育中的角色呈多樣化。聯邦政府直接為“起點計劃”（Head Start）提供資金支持，這一計劃主要針對低收入群體子女的學前教育。聯邦政府還向州和低收入家庭提供補助金以幫助他們支付幼兒保育費用，同時向所有家庭推出一種針對幼兒保育的稅收信貸。上述資金是聯邦政府每年200億美元的兒童早期教育支出的主要來源。

（三）奧巴馬的學前教育議程：聚焦質量而非資金或入學機會

奧巴馬政府試圖在不增加基線資金（baseline funding）或擴大入學機會的情況下提高學前教育的質量。在對“起點計劃”的改革中，教師質量得到特別重視。示范性項目普遍雇用曾接受良好培訓的教師，并給予他們豐厚報酬，同時保持較低的生師比。到2014年，“起點計劃”中的半數教師必須持有學士學位。

一攬子刺激計劃為各州開設了一項新的教育補助項目——“力爭上游·早期學習挑戰”（Race to the Top Early Learning Challenge）。申請該項目的州需要滿足以下條件：能夠為低收入家庭兒童擴大高質量學前教育項目的入學機會，能夠將公立和私立項目整合為一個緊密結合的系統，能夠建立嚴格有效的項目評價系統。該項目有助于推動各州采用質量評價和改進系統（Quality Rating and Improvement System，QRIS），該系統向家長公布早期教育機構運營情況的評估信息。很多州也開始逐步開發自己的評估系統，以使本州在資金申請過程中更具競爭力。

（四）對聯邦學前教育政策的評價

將注意力和資源聚焦于學前教育質量及其監測系統，此舉對于中等收入和低收入群體子女的意義更大，因為這些孩子的父母無力負擔子女就讀私立幼兒園的費用。

聯邦政府頒布的學前教育政策旨在普及學前教育。大部分發達國家已經或正在普及學前教育。對美國而言，將包括“起點計劃”在內的學前教育并入現存的K-12公立學校系統意義重大。奧巴馬總統在2013年國情咨文中呼吁為所有4歲兒童提供高質量的學前教育，但直至今日，奧巴馬政府在增加學前教育入學機會方面幾乎無所作為，這或許是因為普及學前教育開支巨大。各州在學前教育方面的支出不增反減，自2002年以來生均經費不斷下降。

政府應當關注低收入家庭子女的學前教育項目。設計良好的學前教育項目能夠縮小從上幼兒園第一天起便出現并伴隨學生一生的學業差距。

四、K-12教育系統

美國公立K-12教育是免費且向所有學生開放的，費用全部由納稅人承擔。K-12教育階段是強制性入學，因而具有廣泛的普及性。K-12階段的絕大多數學生（90%）就讀于公立學校。

（一）聯邦政府在K-12教育體系中的角色

美國法律禁止聯邦政府強迫學校采取某種具體的課程、標準或測試。歷史上，聯邦政府在K-12教育中的角色僅限于擴大教育機會和資助貧困學生。直至20世紀60年代，美國才經過立法確定公立學校為所有種族服務。美國政府創建了聯邦資金幫助地方學區履行上述職責——針對低收入家庭學生的條款Ⅰ（TitleⅠfor low-income students）資助金和針對有特殊需求兒童的《殘疾人教育法》（Individuals with Disabilities Education Act， IDEA）資助金。這些資金根據各學區的殘疾學生人數進行分配，資金的來源和規模都在不斷擴大。條款Ⅰ資助金的申請條件也在逐漸降低，幾乎每個學區都能得到一定的資助。現在，聯邦政府承擔約10%的K-12教育經費。

（二）布什時期的《不讓一個孩子掉隊法》：推進問責制

直到2001年《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind Act，NCLB）的頒布，美國聯邦政府才開始利用條款Ⅰ資助金引導教育政策，而不再僅僅是擴大教育機會。根據NCLB，條款Ⅰ資助金根據學生成績的不同而有所差異。如果學校無法消除貧困學生之間的成績差距就無法得到條款Ⅰ資助金。NCLB使問責制范圍擴大至所有學生。

根據NCLB，所有學生必須在12年內熟練掌握閱讀和數學。各州可以制定本州的熟練水平標準并設計每年的標準化測試。學校成績以群組（如種族、收入、殘障情況）為單位報告并根據年度進步（Annual Yearly Progress，AYP）標準進行測量。如果學校未能達到標準，將面臨以下后果：解聘員工、關閉學校或重組為特許學校。

然而，NCLB的實施效果令人失望。問責制對學校成績幾乎沒有影響。NCLB設定的目標不切實際，以至于一些表現很好的學校也達不到年度進步標準。國家科學院（National Academy of Sciences）的一份報告總結道，NCLB基于測試的問責制有可能使學校成績得到微小的提升，但不會帶來預期的改變。例如，一所根據問責制標準取得了“重大進步”的學校，后來被發現存在經常性的欺騙和分數操縱行為。

（三）奧巴馬時期的《不讓一個孩子掉隊法》：有條件的豁免

奧巴馬總統允許各州設立新的能力目標并可以申請豁免履行NCLB的一些規定（包括實現年度進步要求）——但前提是各州在獲得豁免權的同時采取奧巴馬政府提出的政策方針。截至目前，37個州和哥倫比亞特區已被授予豁免權。

（四）奧巴馬的K-12教育議程：更準確的問責和質量創新

奧巴馬政府延續了布什政府對于問責制的廣泛承諾，即問責制是在控制成本的同時確保基本質量的一種方法。奧巴馬政府正在創建一個更有效的K-12教育問責系統，該系統將更好地評價教育質量，將資源更高效地集中于薄弱學校，同時也將大力資助有望提升教育質量的創新項目。主要表現為以下四大舉措：提升教師質量，推廣優質特許學校，鼓勵各州采用大學預備共同標準，開發數據系統以追蹤學生表現。

（五）聯邦K-12教育措施評析

在奧巴馬政府的治理下，聯邦政策得以整合，以縮小高收入家庭學生和低收入家庭學生之間的成績差距。低收入家庭的子女將是本屆政府政策主張（包括特許學校和教師效能）的主要受益者，因為低收入地區難以吸引和留住優秀教師。

在條款Ⅰ資助金方面，聯邦政府可以做得更多。如何使條款Ⅰ資助金更有針對性且更有效地進行資助？聯邦政府在這些方面幾乎無所作為。大部分新的基線K-12聯邦資金被集中用于較小的競爭性資助項目，這些項目加起來每年不超過20億美元。相比之下，條款Ⅰ則數目巨大——每年需要145億美元。此外，公眾對條款Ⅰ資助金在每一所學校中的支出情況知之甚少，而那正是條款Ⅰ資助金直接影響低收入家庭子女的關鍵所在。

為了更廣泛地控制國家K-12教育支出和質量，聯邦政府正在逐步實施一個問責制框架：準確可信的教師評價，可供比較的共同標準，以及囊括一切的數據系統。這將有助于更加深刻地理解K-12教育蘊含的價值，在資源不足的情況下這種理解尤為重要。

五、中學后教育系統

美國近3/4的大學生就讀于公立學校。其中，40%的大學生就讀于兩年制社區學院，36%的大學生就讀于四年制公立大學。州和地方稅收負擔著這些公立機構的大部分成本，但所有學校均收取學費。8%的中學后教育階段學生就讀于營利性大學，15%的學生就讀于私立非營利性大學。

（一）聯邦政府在中學后教育體系中的角色

聯邦政府通過發放低保補助金（means-tested grants）、學生貸款補貼（subsidized student loans），減免稅收等途徑資助中學后教育階段學生。絕大部分資助都直接發放給學生及其家庭，這與聯邦政府對早期教育和K-12教育的資助相反。在早期教育和K-12教育階段，資助一般都發放給教育服務的供給者或是由州來分配。

近一半的全日制本科學生接受聯邦貸款或資助，這些資助平均占到大學費用的40%。所有學生及其家庭都可以申請稅收優惠。聯邦政府對中學后教育階段學生的資助和稅式支出（tax expenditures）每年約為720億美元，遙遙領先于早期教育階段（200億美元）和K-12階段（380億美元）。然而，除了要求這些資金必須用于經過認證的機構之外，聯邦政府實際上無法控制學生如何使用這些資助。

（二）奧巴馬政府的中學后教育議程

奧巴馬政府的中學后教育議程主要包括三個方面：更多的學生資助，更嚴格的問責制以及重新支持社區學院。

在奧巴馬的第一任期，聯邦政府對學生的資助大幅增加，這使高收入家庭子女的受益最大。聯邦政府對中學后教育的全部基線支出（包括撥款、稅式支出）自奧巴馬任職之初就已翻了一番。這與早期教育和K-12教育階段恰好相反，在上述兩階段，聯邦支出保持不變。

同時，奧巴馬政府正史無前例地嘗試使那些主要依賴聯邦政府資助以及更傾向于為低收入家庭子女服務的中學后教育提供者對教育質量和價值更加負責。通過以上做法，聯邦政府首次明確提出了“物有所值”（good value）理念，即通過畢業生在勞動力市場上的價值來衡量一個項目的成本。

（三）聯邦中學后教育措施評析

奧巴馬政府通過多種途徑改善了中學后教育階段低收入家庭子女的境況——提高佩爾助學金（Pell Grant）的金額上限，退還“美國人機會抵稅”（the AOTC tax credit），開發職業和技術項目問責制，在國家層面關注社區學院和其他授予中等技能學歷的學校。

長期以來，幫助弱勢學生往往意味著給予少數人更多的機會進入頂尖大學和資金充足的大學。只有使學校更多地為低收入家庭子女服務，才能實現更廣泛的積極的影響。社區學院在這方面資金充足、費用低廉且更加有效。值得稱道的是，奧巴馬政府重組社區學院以將其作為解決低收入、低成就學生上大學的主要途徑。

在獎勵學生按時畢業、降低低收入家庭子女的輟學率方面，奧巴馬政府尚無明顯作為。缺乏對社區學院的資金和資源支持是造成上述問題的原因之一。

此外，“有償就業”規則（gainful employment rule）②仍然是紙上談兵。政府應當根據這一規則出臺嚴厲的措施，強制學校向新生公開本校學生畢業后的收入水平和債務償還率。

同時，政策制定者須防范嚴格問責制可能導致的弱勢學生入學機會受限的風險。在降低成本、提高畢業率和增加就業等多重壓力下，學校可能會限制無力支付全部學費和需要更多學業補救的學生入學。

六、前景展望

共和黨議員和民主黨議員已就教育政策的實質內容達成一致，最大的分歧在于共和黨人更青睞市場取向的政策措施，使問責制透明化且傾向賦予州更多的決策權。

財政緊縮將會是主要障礙。眾議院撥款法案的懸而未決將會使奧巴馬簽署的一些教育項目化為泡影，但它也同樣會使“起點計劃”、條款Ⅰ資助金、殘疾人教育法和佩爾助學金——面向貧困學生的聯邦資金來源保持不變。此外，長期資金存在不確定性。教育經費有可能被削減20%。問題是，持平或減少的資金能否繼續增加貧困兒童的受教育機會并提高其成績。

在財政緊縮時期，將資金與質量掛鉤比任何時候都更為重要。更多的低收入家庭子女應該獲得進入優質公立幼兒園的機會。針對K-12階段的條款Ⅰ資助金應更具針對性且設計周密。在中學后教育階段，應增加對于社區學院的支持，重新制定資助規則以幫助學生完成學業。奧巴馬總統擁有四年時間使美國教育重返領先世界的軌道。

注釋：

①幼兒早期教育是美國K-12教育前的教育階段（the pre-k system），主要針對2歲半至5歲的兒童。幼兒早期教育機構有三類，分別是學前公立學校（pre-k public school）、托兒所（child care center）以及受“起點計劃”資助的機構，60%以上的美國兒童都會在進入幼兒園之前到上述機構學習。在中國，幼兒園對應的即是學前教育，此處提醒讀者予以區別。

②“有償就業”規則是聯邦政府對部分中學后教育機構（其收費超過所提供的學歷/學位在勞動力市場上價值）施加影響的一項措施，用來衡量畢業生的債務負擔和償還能力。

編輯 許方舟