關于教育國際化的政策思考

摘 要：在世界范圍內，教育國際化不但早已成為跨境教育活動和國際知識遷移中的重要趨勢，而且已成為教育理論研究和公共政策辯論的重要內容，日益展示了它的重要性和復雜性；與此同時，我們已看到不少發達國家逐步完善了相關政策體系和質量保障制度，教育國際化業已成為提高經濟競爭力、開展雙邊多邊外交、擴大文化影響、促進國際勞動力就業能力、乃至保障國家安全的重要國家戰略。在中國，擴大教育對外開放已成為深入開展教育領域綜合改革的重要途徑，顯現了教育國際化的巨大標桿力量，也成為地方和學校創新實踐的重要指針，尤其是包括教育在內的中美、中歐等人文交流機制已成為服務于構建21世紀新型大國關系的歷史任務的重要組成部分。然而，教育國際化問題的理論研究還落后于教育決策和實踐的需要，學校和大眾在國際化實踐中的不少困惑還急需理論的解答和政策的引導。文章試圖從理論和實踐相結合的角度，反思教育國際化過程中的若干政策問題并提出有關建議。

關鍵詞：教育國際化；教育對外開放；理論研究；政策思考

堅持對外開放的基本國策有力地推動了我國的教育改革和發展，促進了我國在全球化國際環境中的教育強國建設。同時，在地方和學校提高教育國際化水平的實踐中，又出現了很多問題需要我們在加強研究的基礎上做出理論的解答和政策的回應。

一、轉變觀念，掃除擴大教育開放的思想障礙

我國30多年教育改革與發展的經驗證明：實踐的創新首先需要在科學發展觀指導下的思想解放。《教育規劃綱要》把“擴大教育開放”作為教育體制改革的重要內容，對加強國際交流合作提出了一系列新的要求。在深入貫徹中央關于“以開放促改革、促發展”方針、推進教育國際化的進程中，仍然存在切實轉變觀念的問題。

比如，關于“保護教育主權”與樹立政治自信、大膽借鑒國際先進教育理念和科學的課程內容的關系問題。我們一方面要根據《憲法》，在義務教育階段嚴格實施國家課程標準，一方面又要在高中階段鼓勵課程多樣化，包括引進國際組織和有關國家開發的課程資源；一方面堅持教育主權，在《教育法》中明文規定：“教育對外交流與合作堅持獨立自主、平等互利、相互尊重的原則，不得違反中國法律，不得損害中國主權、安全和社會公共利益”。在簽約承諾有條件地開放教育服務市場時，特殊教育服務（包括軍事、政治和黨校教育）和義務教育的若干領域均設立了“不作承諾”的市場準入限制，但是我們又認同了“跨境支付”“境外消費”“商業存在”“自然人流動”等教育服務提供方式在促進教育對外開放中的積極作用，在“支持出國、鼓勵回國”的方針指導下使我國成為世界范圍內留學生最大派出國，同時也在客觀上成為最大的教育市場。因此，面對教育對外開放后外國機構在我國教育市場的商業行為，不應簡單回避，而是要積極應對，學會利用國際游戲規則，趨利避害；既反對教育的商品化、保護教育的公益性，又承認高等教育、職業教育和其他有關教育服務的產業性（不是“產業化”），在平等、公平、互利的基礎上保障國家利益和民族文化傳統。

再如，在我國國內課程改革已積極吸取了國際課程的很多內容，每年有上萬名高中生出國學習外國課程的情況下，高中“國際班”仍然實行中、外學生分離教育，很多外國家長為孩子缺少與中國同學溝通、增進國際理解機會而抱怨，這種“一校兩制”的狀況也反映了地方教育主管部門對“國際教育”的封閉觀念和教育、文化自信的缺失。

二、提高認識，提升擴大教育開放

在建設人力資源強國中的戰略地位

《教育規劃綱要》和《國家教育事業發展第十二個五年規劃》明確提出“實施教育對外開放戰略”，“堅持以開放促改革、促發展，提高我國的教育國際化水平”，要求“開展多層次、寬領域的教育交流與合作”“提高我國教育的國際影響力”“提高服務國家對外開放能力”，不但描繪了到2025年“初步成為亞洲最大的留學目的地國和有影響的國際教育、培訓中心”的發展藍圖，而且提升了教育對外開放在國家對外開放中的戰略地位。

從國外關于教育國際化的理論研究和國際組織已提出的改革前瞻中，我們可以看出：在人類日益相互依存的全球化環境下，知識成為新世紀經濟的通用“貨幣”，國際勞動力市場需要的技能成為有更大競爭力的人力資本。教育國際化成為必然的政策選擇，通過跨國界的教育和跨文化的學習，在全球范圍內分享優質教育資源，分享教育的成功經驗和失敗的教訓，在國際合作中提高國家競爭力，又在彼此的競爭中走向更成熟的國際合作，從而建立更包容的社會與更和諧的世界。

從發達國家和很多新興發展中國家的教育國際化政策來看，我們也清楚地看到：國際教育已超越狹義的教育政策，成為提高經濟競爭力、擴大文化影響力、保障國家安全、維系世界“領導力”的國家發展戰略。

我國30多年改革發展實踐經驗也證明：無論在經濟、科技還是教育領域，“封閉就落后，就挨打”；開放就進步，就能創新。教育國際化實踐中的偏差可以通過理論的指導和政策的引導加以矯正，但是擴大教育對外開放的方向不能改變，它在教育改革和國家發展中的地位應不斷提升。

因此，要使“教育國際化”超越“教育外事”而擴大為整個教育事業的重要組成部分，要從只涉及“出國留學”和“來華留學”的少數人群轉向關系全體學生及其家長進而到全體公民，要把教育國際化從教育發展的策略問題轉變為國家發展戰略問題。

三、 在注重引進優質教育資源的同時

要大力開發利用國內優質教育資源，

要把引進和輸出有機結合起來，

促進雙向而非單向的人員流動和知識遷移

在教育國際化過程中，注重引進優質教育資源（包括境外知名學校、教育和科研機構及企業，世界一流專家、學者，境外優秀教材和優秀海外留學人員等），無疑是必要和正確的。但是，我們的教育國際化理論研究和政策制定忽視了以下兩方面的現實變化。

第一，我國教育對外開放已進入一個新的歷史時期，教育開放的程度和國際交流合作的規模、層次已完全不同于上世紀80年代國門初開時期，也不同于本世紀初我國基本普及義務教育、實現高等教育大眾化的時期。我國自身的教育實力已大大加強，自身的優質教育資源已大大豐富，我國越來越多的國家教育決策者和各級學校管理者作為教育開放政策的得益者都已成為具備寬廣國際視野和豐富國際經驗的人才，應該可以考慮如何在引進國外優質教育資源的同時充分利用國內優質教育資源。

第二，隨著我國經濟的持續增長和國內外勞動力市場需求的變化，廣大青年和社會大眾對于獲得更多、更好的優質教育機會的需求日益增加，教育國際化政策問題越來越復雜。特別是在基礎教育中“引進”國際課程教材的問題上，實踐已證明，單向“引進”造成的簡單移植或者全盤照搬，不利于全面實施素質教育、實現育人為本的根本要求，甚至有可能陷入“洋式”應試教育的怪圈。如何把我國已經改革的基礎教育課程資源與引進的優質課程資源融合起來，按照國際標準打造中國課程品牌或有中國特色的國際課程，并使學習這種國際課程的經驗獲得國際承認。這才是真正意義上的課程國際化，才能真正體現教育國際化的本質意義和政策目標。

四、根據各類教育的不同對象和特點

研究教育國際化的不同對策

無論是國外還是國內，既沒有適合各級各類教育國際化的統一定義，也沒有不同層次、類別教育實施國際化的現成政策。

教育國際化政策首先在高等教育領域提出，而理論研究成果和政策爭論最多的也在這個領域。但由于其他各級各類教育有各自不同的特點和需求，因此，需要從理論上進行有針對性的研究，提出不同的對策。

在基礎教育領域，從國際非政府組織來說，最能體現教育國際化內涵的應該是國際文憑組織（IBO）所界定的培養目標以及實現目標的課程結構內容、教師專業素質、學生成績評估三大要素。IBO是在聯合國教科文組織享有咨詢地位的國際性專業組織，經其認證的近4000所國際文憑學校已遍布世界144個國家，在校學生人數有100多萬。該組織從“國際視野”“全球公民”等角度確定國際教育目標；從小學、初中、高中三個階段設計包括語言、數理、人文、健康以及跨學科知識、社區服務等在內的國際課程，以及近年開始提供的“IB職業生涯證書”課程；通過可靠有效的科學評估使學生的學習經驗獲得國際認可的學歷文憑，特別是其“高中文憑”獲得世界名校的普遍認可。但是， 引進國際課程不能簡單移植，更不能全盤照搬，而是要注重借鑒國際課程標準和教學專業標準，學習先進的教育理念、教育內容、教學方法、評價制度；要借鑒經合組織（OECD）等國際組織的教育測評方法，促進我國教育質量標準的制定、監測，從而為我國在國際政策和方法框架內提高學生學業質量并改進評價方式開辟有效途徑、提供有效工具。

在職業技術教育領域，教育國際化的重要涵義應該是由課程與教學專業標準規定的職業技能的規范化、國際互認性與流動性。由澳大利亞等發達國家和歐盟先后制定的適用于職業技能和普通技能的地區性和國家性資質框架（Qualifications Framework）已為建立職業技術教育不同專業的課程標準和教學專業標準提供了準則框架，成為職業教育國際化的要素。由聯合國教科文組織于2012年5月主辦的第三屆國際職業教育大會及其通過的《上海共識》則清楚地反映了職業教育國際化的政策導向。

在涉及對象人口最廣的成人繼續教育與終身學習領域，聯合國教科文組織及其終身學習研究所已經出版了大量研究成果，提出了有普遍意義的政策指導意見。試圖建立終身學習評價指標的國際化范例則是2005年“加拿大綜合學習指數”和2010年由歐盟提出的“歐洲終身學習指數”。這些包含了非正規成人教育在內的終身學習指數實際上涵蓋了從幼兒到老齡人口的各級各類教育；它們圍繞聯合國教科文組織國際二十一世紀教育委員會報告《學習：內在的財富》（亦稱《德洛爾報告》）提出的“學會求知”“學會做事”“學會做人”“學會共處”四大教育支柱，界定了國際社會高度認可的學習內容和學習工具，以及對其他國家和地區有借鑒意義的終身學習核心指標和測評手段。

五、支持留學方針

必須與理性留學的政策引導結合

實行教育對外開放以來，我國已成為全球最大留學生生源國。在2011-2012學年美國接收的創紀錄的764495名留學生中，來自中國的留學生人數達到194029人，比前一學年增長23%①。我國已出現“四波”留學潮：第一波是在上世紀80年代，以國家公派或自費公派的形式，由國家資助研究生和訪問學者出國攻讀科學、技術、管理等領域的研究生學位或進行訪問研究；第二波是上世紀90年代大量自費研究生的增加；第三波是2000年前后越來越高比例的本科層次的自費留學潮；第四波就是近些年的“低齡化”出國潮，大量“90后”和“00后”未成年學生赴歐美、澳大利亞、新西蘭、新加坡等國求學。據新東方教育集團與艾瑞咨詢聯合發布的《2013年中國留學白皮書》的數據顯示，2012年中國留學人數比2011年增長了21.8%，占全球總數的14%；2010-2011學年，赴美入讀私立高中的中國學生比五年前激增了100倍；2012年美國聯邦調查局統計顯示：在美國持有F1學生簽證讀私立中學的中國留學生人數為23795人②。有些發達國家已出現大量來自中國大陸的未成年“留學生”，年齡最小的只有5歲。事實已經證明，未成年中國學生在缺少基本文化素養、基本學習技能和獨立生活能力，還未形成健康的人生觀與價值觀的情況下，到國外的生活和學習會產生許多心理、情感、個性發展方面的問題， 甚至還有不少風險。 “留學低齡化”現象的深層次問題值得深思，而且迫切需要理性的政策引導。對于義務教育階段學生的出國學習問題，原則上應根據2012年10月教育部公布的《自費出國留學中介服務管理規定（征求意見稿）》，明確“自費出國留學中介服務機構的服務對象為已完成義務教育的人群”，通過學校來防止國內外商業機構以“招生說明會”等形式誤導家長，引起初中、小學生出國“留學”日益增多的現象。另一方面，就是要全面推進素質教育，營造學生健康成長的良好學習環境。

六、擴大外國留學生規模必須與優化留學

人員結構、提高來華留學教育質量結合起來

在我國成為世界最大生源國的同時，各國來華留學生迅速增加，到2010年已達26萬多人，顯示了我國已成為對外國（包括歐美）學生有較強吸引力的留學目的地國。2011年，來自190多個國家和地區的在華留學生人數已達29.26萬人③。我國在“十二五”規劃期間，將實施“留學中國計劃”，實現到2015年全年來華留學人員達到36萬人次的目標，使我國成為“亞洲最大的留學目的地國”。但是，這個目標的實現難以完全靠政府決策和規劃的力量，也不能主要靠擴大中國政府獎學金留學生規模。深入分析在華留學生結構，在國別、類別、層次和學歷生與非學歷生的比例等方面還很不平衡，其中尤以美國來華留學生的類別結構與層次結構的不平衡問題最為突出。據2009年教育部人文科學研究項目基金資助的一項調查④，2009年美國來華非學歷生占比高達92%，而學歷留學生比重僅有8%，遠低于各國的平均水平39.2%，而該學年美國來華非學歷留學生的高級進修生、普通進修生、語言進修生和短期留學生各自所占的比重分別為0.72%，6.70%，39.40%，53.20%。而根據2010年上述項目對全美200多所大學中正在學習漢語的美國學生和對中國100多所大學正在留學的美國學生進行的問卷調查，均有約1/4的美國學生把中國大學課程與教學質量列為影響其來華留學的第一障礙，列為第二和第三大障礙的比例超過1/3以上；針對這一問題，中國大學負責留學生管理的人員給出了高達82.6%的比例。由此可以看出，提高我國高等學校課程的國際適切性和教學質量將成為“優化來華人員結構”、提高我國對外國學生來華留學吸引力的關鍵。與此同時，我國一批“211”與“985”大學面向留學生開設的學位專業已顯示出我國大學教師的國際素質和教學能力；2009年以來，經教育部批準、商務部資助，分別由北大、清華、華東師大、中山大學、中國傳媒大學在公共管理、教育領導與決策、治理、國際傳媒等專業領域開設的發展中國家碩士班的成功經驗也都證明了我國高等教育已有能力建立留學教育質量保障體系。

七、提高教育開放水平

要與深化教育改革相互促進

在2013年全國教育工作會議上，袁貴仁部長語重心長地指出：“深化改革與擴大開放不可以分割，開放也是改革。深化改革需要擴大開放形成外部壓力和倒逼機制，推動改革不斷深化。擴大開放也需要改革，為進一步擴大開放掃除思想觀念和體制機制障礙。”這就從兩個方面闡明了“以開放促改革”的意義和提高教育國際化水平的路徑。

上世紀80年代以來的教育實踐證明：改革和開放是驅動我國教育事業發展的雙輪，重大的教育體制改革都發端于由國際先進的教育理念和我國本土實踐引發的思想解放，而教育體制的改革又使對外開放發揮了生產力解放的巨大威力。

黨的十八大在新的歷史階段明確要求“深化教育領域綜合改革”，擴大對外開放可以在以下幾個方面對深化改革起到促進作用。

第一，利用國際政府間組織的教育政策、規劃和其他國家的成功經驗“倒逼”我國考試與教育評價制度改革，打破“應試教育”體制的束縛，切實推進長期舉步維艱、進展緩慢的素質教育。

第二，認真借鑒國際教育規則和教育質量標準“倒逼”各級各類教育加快落實“提高質量”這一教育改革發展的核心任務。

第三，積極引進得到世界一流大學認可的高中國際文憑課程和學分制度，“倒逼”我國高中“課程多樣化”改革，促進我國本土優質課程資源與國際優質課程資源的整合，打造能同時吸引我國和外國學生、既有中國特色又符合國際水準的高中課程品牌。

第四，結合國情，試驗和實施在汲取國際經驗基礎上開發的中小學幼兒園教師專業標準，“倒逼”我國教師隊伍專業素質的提高。

第五，貫徹中央關于“利用國內國際兩種資源”“開發國內國際兩個市場”的方針，借鑒國際教育改革成功經驗，“倒逼”教育管理體制改革，轉變政府職能，調整政府與學校、市場的關系以及中央與地方在各級各類教育管理中的關系，促進教育發展方式的有效轉變。

第六，大力宣傳聯合國教科文組織2012年在華主辦的第三屆國際職業技術教育大會發布的《上海共識》，利用國際職業資質框架，“倒逼”職業教育改革，推進產業合作，提高學生就業創業能力，為我國經濟發展方式轉型培養成千上萬應用型技能型人才。

第七，深入觀察發達國家和新興經濟體最新的教育改革政策動向，及時汲取國際社會當前正在“反思”教育改革實踐的思想成果，“倒逼”我國加快建立“深化教育綜合改革”體制機制。與此同時，“擴大教育開放”本身也需要改革，這樣才能有效推動“深化教育改革”進程。

第八，切實轉變政府職能，在充分發揮政府政策對國際教育交流合作的主導作用的同時，創造更有利于教育對外開放的法治和政策環境。國際經驗證明：開放的、激勵創新的政策環境不但是國家經濟競爭力的核心要素，而且是提高教育競爭力的重要條件。要建立必要的法規為“引進國際組織”創造條件；要在進一步加強政府制定全面規劃、建立質量標準、宏觀監測管理、統籌人力財力資源、提供信息、服務等職能的同時，把更多職能下放到社會組織、下放到地方，促進官民并舉以形成擴大教育開放的合力。

第九，轉變“國際教育交流合作”主要是“教育外事”的觀念，調動各級各類學校校長和地方教育領導的積極性，使廣大教師和學生成為推進教育國際化的主力軍。

第十，轉變國際教育的單向交流，積極開展在平等、互利基礎上的雙向國際教育交流和跨文化學習。

第十一，把提高我國教育競爭力和提高我國文化影響力密切地結合起來，通過對外“中國文化精品課程”和教材建設的招標機制，調動各地、各級學校專業力量，把“推動漢語國際地位提升”結合起來。

第十二，科學總結我國上海學生在經合組織PISA測試中數學、科學、閱讀等學科領域名列第一的成功因素，總結并在國際社會傳播我國在各級各類教育中的創新經驗和成功案例，從而擴大我國教育的影響力和對外國學生來華學習的吸引力。

第十三，參照某些發達國家的經驗，建立跨部門、跨學科，有教育界、科技界、工商界代表參與，有政府與民間代表的教育國際化“國家智庫”，為國家推動教育國際化提供決策咨詢，籌劃資金支持重大國際合作項目。

第十四，主動參與2012年聯合國秘書長發起的“全球教育優先計劃”和聯合國教科文組織等國際組織正在制定的“2015年后”教育前瞻行動計劃，使我國借助對外開放在國際教育界有更多的話語權并發揮更大的影響力。

注釋：

①Institute of International Education， Open Door Report， 2012.

②轉引自彭波.少年留學潮[J].中國周刊.2013（5）：34-35.

③張秀琴.大力發展留學事業，推進教育國際交流與合作[N].2012年3月9日教育部新聞發布會.

④郭玉貴.從國家利益角度更為有效吸引美國學生來華留學[M].北京：光明日報出版社，2012：10.

參考文獻：

（略）

編輯 潘雅