美國田納西州州立高校績效撥款政策評析

摘 要：20世紀六七十年代，受高等教育財政危機、高等教育質量下降等因素影響，美國田納西州州政府發起了績效撥款運動，從而使州立高校更加重視對學生的培養，提高了政府經費的使用效率。2010年，田納西州州政府引入基于結果的撥款公式，以高校產出成果作為績效撥款的重要依據，并將其與2010-2015年周期的績效資助政策緊密結合。雖然該政策在實施過程中仍存在許多問題，但它彌補了以入學人數作為撥款標準的政策的不足，更大程度上刺激了高校提高自身教育質量的積極性，增強了政府經費分配的靈活性。

關鍵詞：績效撥款；公立高校；田納西州

田納西州是美國實行公立高校績效撥款最早的一個州，至今在美國都發揮著良好的示范作用。1975年，田納西州高等教育委員會（Tennessee Higher Education Committee，THEC）與州立高校協商制定績效撥款政策，并確立了10項績效指標。由此，田納西州績效撥款運動正式拉開帷幕。該政策實施近40年，有力地促進了田納西州高校教學質量的改善，提高了政府經費的使用效率。但是，由于績效撥款經費在州政府撥款總額中所占比例較小，州政府仍將入學人數作為撥款的主要依據，這在一定程度上阻礙了州立高校提高自身教學質量的積極性。為了進一步提高高校產出率，2010年，田納西州州政府頒布了《田納西州完成大學教育法》（Complete College Tennessee Act），該法要求按照基于結果的撥款公式（Outcomes-Based Funding Formula)對各州立高校進行撥款，取消按入學人數進行撥款的傳統。2010-2015年資助周期內，基于結果的撥款公式成為田納西州州政府績效資助政策的重要內容。①

一、田納西州績效撥款政策的實施背景

（一）高等教育的擴張

20世紀40年代后期至20世紀70年代，美國公立高校入學人數急劇增加。高等教育的迅速擴張主要有兩方面原因：二戰后大量退伍軍人返回高校接受繼續教育，并且在20世紀50年代，更多的女性也走進大學校園[1]；20世紀60年代至70年代，受美國“嬰兒潮”的影響，當年出生的嬰兒逐漸進入接受高等教育的年齡階段，高校入學人數得以繼續上升。此外，旨在幫助學生接受高等教育的聯邦經濟資助計劃的實施也促進了高等教育的擴張。為了應對入學人數的激增，田納西州采取高校擴招的政策。20世紀60年代至70年代，田納西州通過增加社區學院的數量來滿足本州學生接受高等教育和技術培訓的需求。這一時期，州政府按照入學人數對州立高校進行撥款。盡管在撥款方式上不斷做出調整，但基于入學人數的撥款公式一直是各州政府經費分配的主要方式。[2]

（二）高等教育財政危機的影響

20世紀70年代末80年代初，美國開始實施財政緊縮政策，里根政府將高等教育的權力與職責轉給州及地方政府，聯邦高等教育財政撥款大幅削減，開始強調州及地方政府對高等教育的責任和權力[3]。高等教育擴張帶來的是新生入學人數的激增，從80年代開始，美國大學錄取18~24歲新生的比例已從25%上升到34%[4]，這給州政府帶來了巨大的財政壓力。由于高等教育財政撥款呈現出不斷萎縮的趨勢，但入學人數又不斷增加，高校學費開始上漲。自1976年以來，大學在校生學費增長近40%，超過了新生入學人數的增長率[5]。公眾強烈要求高校發揮自身領導力，降低學費，提高效率[6]。高等教育大眾化促使政府公共支出不斷擴大，州政府高等教育經費嚴重短缺，這在一定程度上損害了高等教育的質量。

（三）公共問責的需求

在高等教育迅速擴張的背景下，田納西州公眾開始關注高等教育的質量及高校問責。雖然大量州政府預算流入州立高校，但政府并沒有采取有效手段來評估高等教育的運轉狀況[7]。1978年，加利福尼亞州退休實業家霍華德·賈維斯（Howard Jarvis）提出了大幅降低稅賦的《13號法案》（Proposition 13），并且獲得通過。該法表明公眾應密切關注政府開支狀況，尤其在政府經費不能得到高效使用的事項中。在這種社會環境下，基于質量而非數量的價值觀念體系逐漸得到田納西州公民的認同，他們認為，州立高校必須對自身的產出結果負責。20世紀末，美國高等教育面臨嚴重的公眾信任危機[8]，這不僅包括政府領導者、記者、高等教育專家，還包括大學在校學生及其家長。田納西州高等教育委員會作為高等教育的倡導者和監督者，也開始考慮如何采取措施來滿足公眾的訴求，并促使高等教育界掀起一場質量評估運動，越來越多的利益相關者支持實施高校問責。

（四）評估運動的興起

為了挽回高等教育在公眾中的信譽，田納西州州立高校開始朝教育和公共問責方向對自身教學質量進行評估。早期的評估活動主要采取定量方法，對收入、生均花費及教職工學術生產力進行評估[9]。盡管這些評估能起到一定作用，但主要以描述性為主，缺乏更深層次的分析理解。學生能學到什么？學生能將多少價值理念融入到自身的理論和實踐知識體系中？學生為將要從事的職業做了哪些準備？學生對自己的大學學習經歷是否滿意？回答這些問題，就必須從學生學業成就和態度中尋找新的依據。20世紀80年代，高校評估運動逐漸開始采用定性的測量方法。南方教育委員會（SREB）、南方院校聯盟委員會（SACS）等主張，高校應將自身關注的重點集中在教學質量上，而不僅僅是讓學生完成畢業。為了評估高校定性方面的教學成果，SACS成為第一個開發并實施新標準的認證組織。[10]

（五）對傳統撥款公式的批評

田納西州高等教育委員會通過兩年一次對高校教學成本進行審核，計算出在7個不同學歷階段②中，高校為學生獲得每個學分所需要的成本。從中獲得的數據將用來確定高校最終的預算總額，審核主要分為兩步：第一步是計算出每個學術階段所需要的學分總數；第二步是將學分總數乘以每個階段所需花費的平均值，得出的最終數值將形成預算。然而，在該撥款公式實施過程中，許多高校管理者發現其存在的不足：一是缺乏質量評估；二是這種撥款方式有利于普通高校發展，而不利于頂尖高校的發展。基于以上考慮，田納西州高等教育委員會發起了績效撥款計劃，并鑒于當時的撥款以學校活動作為尺度，指出該計劃的目的是通過制訂績效標準，探索如何更高效地使用政府撥款經費。

（六）外部環境要求的提高

在田納西州績效撥款計劃有效實施之前，績效撥款計劃自身、績效撥款計劃所包含的活動及可能產生的結果必須能夠獲得政府認可、學術尊重，并且能與高校需求相結合[11]。為了能夠在政治層面得到認可，特別在當時州政府預算已達上限的情況下，田納西州績效撥款計劃不得不尋求外部資金支持。除了得到美國聯邦教育部促進中學后教育基金（FIPSE）的資助，凱洛格基金會（Kellogg Foundation）和福特基金會（Ford Foundation）也給予了資助。此外，該計劃還需從政治層面滿足現實要求。

第一，績效撥款計劃得出的結論能夠得到田納西州州議會、該州社區學院和大學的支持。第二，該計劃所需經費不應成為州預算的必要部分。第三，該計劃必須能夠應對公共政策中的一個重要問題：在州額外經費有限的情況下，是績效水平較高的高校和項目應該得到獎勵，還是績效水平較低的高校應得到支持？為了在學術層面得到尊重，該計劃容納了各高校教職人員和管理人員，并且在收集和使用數據時，采用具有科學性的方法[12]。績效撥款計劃所得出的結論還需和當時的財政政策、會計與審計制度、預算制定時間表及撥款公式相一致。第四，績效撥款計劃還要考慮田納西州各高校的需求。田納西州公立高校一直由兩個完全獨立的管理機構負責。其中，田納西大學由田納西大學董事會（University of Tennessee Board of Trustees）管理，州立大學和學院系統則由州評議委員會（Tennessee Board of Regents）管理。

二、2010-2015年

田納西州公立高校績效撥款政策

20世紀60年代以來，田納西州一直在探索公正且穩定的州立高校撥款政策，同時又能不斷刺激高校改進自身教學質量。最初，田納西州基本按照入學人數對州立高校進行撥款。這意味著該政策會使高校為獲得更多政府經費而不斷擴張，但在提升高校教育質量和學生畢業率方面卻起不到應有的作用。1976 年，田納西州開始啟動績效撥款項目，當時主要以非撥款經費（Non-appropriated Funds）的形式建立約占教學預算總額2%的激勵性撥款制度，并按照五項績效標準分配給有關院校。1979年，田納西州正式采用了績效撥款標準“教學評估計劃”（Instructional Evaluation Schedule），將撥款經費（appropriated funds）的2%作為激勵性經費按績效分配給院校。1983年，田納西州出臺了新的績效撥款標準，激勵性經費比例擴大到5%[13]。目前，這部分激勵性的績效撥款比例一直保持在5.54%。[14]

（一）基于結果的撥款公式

“入學人數+績效指標”的撥款公式在田納西州使用期間產生了積極的效果。按照績效指標的尺度，績效水平較高的高校可以得到較多的州政府撥款。但是，田納西州高等教育委員會認為，州立高校所產生的變化并沒有達到預期的效果[15]。州政府官員希望開發更有效的撥款公式，取消將入學人數作為撥款主要依據的政策，根據高校成果來決定州政府的撥款數額。

2010年，田納西州州政府頒布《田納西州完成大學教育法》（CCTA），基于結果的撥款公式主要用于對教學質量表現優異、符合州總體規劃目標的高校實施獎勵。田納西州公立高校開始將學校資源更多地集中于學生培養，重視學生獲得大學學位或資格證書的比例。田納西州現任州長比爾·哈斯拉姆（Bill Haslam）指出，田納西州是目前美國唯一一個將州政府全部撥款按照基于結果的撥款公式，對州立高校進行績效撥款的州，并且它正極大地改變著各州立高校的運營方式[16]。截至2013年，美國超過四分之一的州在對州立高校進行撥款時，不同程度地使用基于結果的撥款公式[17]。正如田納西州高等教育委員會執行董事理查德·羅達（Dr. Richard Rhoda）所說的，政府撥款方式重心的轉移將對學生選擇專業和課程產生更直接的影響，推動學生集中完成所學課程并獲得相應學分和證書；學生從課程中所學到的知識與技能將會有效地與當前經濟發展需求相結合。此外，州立高校也對邊緣群體學生③的學習提供支持。[18]

從四年制研究型大學到兩年制社區學院，田納西州州政府所選取的教學成果主要包括學生進展程度、畢業率、教學效率等。每個結果所占權重將根據高校使命的不同而有所差異。不同類型的高校在衡量教學成果時則使用相同的比重，而在高校使命中占有重要地位的教學結果，所占比重也會隨之加大。

田納西州基于結果的撥款公式主要分為兩類：一類針對四年制綜合大學；另一類則針對兩年制社區學院。四年制大學的結果有學生進展程度（24、48和72學時）、學士學位、副學士學位、碩士學位、博士學位、研究與服務、學生轉學數、每100個全日制學生所獲學位數以及畢業率等（見表1）。社區學院的結果有學生進展程度（12、24和36學時）、雙錄取學生數、副學士學位和證書、就業率、補償與發展教育、學生轉學數以及職業培訓等（見表1）。學生進展度主要用于衡量其所獲得的學分，以此了解學生課程的完成情況。

（二）2010-2015年績效撥款質量保障計劃

2010年7月，田納西州高等教育委員會頒布了《2010-2015年績效撥款質量保障計劃》（2010-2015 Performance Funding Quality Assurance），對2010-2015年內的績效指標作出了詳細的規定，并將基于結果的撥款公式貫穿始終。對于這五年內能達到州政府要求的公立高校，可獲得其事業撥款（Operating Appropriates）的5.45%作為額外獎勵，高校可用其改善自身基礎設施建設，進一步提高教學質量和學生的學習效果。正如田納西州績效撥款網站上所公布的信息：該項目為院校在公式撥款外獲得更多資源的提供了機會。

田納西州的績效撥款以5年為一個周期④，在每個周期的第三年，州高等教育委員會將委任一個績效撥款特別工作組，負責審查當前的績效撥款標準，并就下個周期的績效撥款的執行問題提出建議。2010-2015年的績效資助是田納西州的第7輪資助政策，與2005-2010年的績效資助政策相比，具有四個特點：第一，這五年的績效資助計劃與基于結果的公式緊密聯系，更加重視公立高校的產出結果，并且作為總體規劃體系的一部分，將有效增強公立高校的社會責任感；第二，該周期內的評估標準大大簡化了各高校的義務性報告流程，轉而更加重視學術誠信和高校教學質量評估；第三，在評估過程中，相關評估部門只要求各公立高校提交現有的數據，不再要求提交額外的數據信息；第四，各公立高校提交的年度績效報告將會公開發表，并且附加最終的評估結果。[20]

2010-2015年的績效評估體系涵蓋了高校的投入與產出，這可以更全面、更客觀地分析高校的辦學效益（見表2）。

從表2可以看出，這一周期的評估標準主要分為兩部分，第一部分是學生的學習質量和參與情況（75%），第二部分是學生入學水平和順利完成學業情況（25%）。在第一部分中，又可以分為六個指標，兩年制的社區學院和四年制大學各有側重。其中，對于就業情況，州政府對四年制大學沒有具體要求，而對社區學院，則明確制定了10%的績效指標，這在一定程度上對社區學院的課程和培養模式提出了更高要求，確保了學生在學完課程之后，能夠順利融入社會，符合所學專業的行業需求；對于學生學習情況的認證與評估這一指標，社區學院的權重低于四年制大學，這也說明了州政府對綜合大學的學術要求更高。

對于公立高校的測評工作，田納西州高等教育委員會規定的測試內容包括加利福尼亞批判性思維與技能測試（CCTST）、大學基礎學術性學科測試（College BASE）、大學學術能力測試（CAAP）和美國教育考試服務中心能力水平測試，公立高校可以選擇其中任何一個測試進行本校評估。此外，各高校可以選擇對本校的所有畢業生進行測評，也可以選擇部分進行測評，但參與測評的畢業生要超過400名，而且這400名畢業生能代表學生的普遍水平。

在各指標的評分方法上，田納西州高等教育委員會也有明確規定。以通識教育指標為例，主要分為兩個步驟：第一步是在2010-2015年這一周期的前三年，高校的通識教育平均水平超過全國平均水平的相應檔次，就可獲得相對應的分數。其中，低于70%的全國平均水平，高校將獲得0分；若高校通識教育平均水平達到100%，則可以獲得10分；第二步是在2010-2015年這一周期的最后兩年，高校的通識教育平均水平不僅要與全國平均水平比較（見表3），還要和前三年的平均水平比較，以得出最后分數（見表4）。

三、公立高校績效撥款政策的特點與不足

（一）公立高校績效撥款政策的特點

第一，定期評估，保證高校質量。績效撥款政策每五年進行一次審議和評估，從而確定當前高校的質量水平，績效水平較高的院校可以獲得豐厚的非政府財政撥款。績效撥款政策促使高校制定符合自身實際的內部政策，以幫助學生評估自身學業，并針對相關問題，實施有針對性的改進措施。

第二，避免各高校為爭取政府經費展開惡性競爭。為了獲得額外經費，高校只需保證當前的績效水平超過過去的績效水平，這有助于保持各高校使命的多樣性。另外，這種合作的價值取向也有利于促進高校進行自我管理。

第三，績效撥款政策具有很強的靈活性。田納西州高等教育委員按照州與高校特定發展需求對績效撥款政策進行不斷修訂，這種靈活性體現在通過咨詢委員會對績效標準進行修改、替換或增加。

第四，有利于高校長期保持對自身的監督管理。20世紀末，美國高等教育迅速擴張、新生人數上漲、學費不斷上升，這些因素成為高校問責政策產生的原因。隨著高校教育質量下降、高校信譽降低[24]、聯邦和州政府不斷降低高校成本，問責政策逐漸成為州政府優先考慮的問題。田納西州績效撥款政策通過將公共責任與質量保證聯系起來，平衡了政治和教育利益，有利于高校長期開展自我監督管理。

第五，測評主體是專門的評估機構。從田納西州公立高校績效評估過程可以看出，對高校進行評估的主體不是政府部門和被測院校，而是被公眾廣泛認可的專業評估和認證機構，如加利福尼亞批判性思維與技能測試、大學基礎學術性學科測試、大學學術能力測試。這種方式不僅節省了被測主體的人力和物力資源，而且也可以促進結果的公平性和客觀性。

第六，評估體系包括公立高校投入、過程和產出三個環節，高校的產出結果尤為重要。公立高校績效撥款評估標準體系經過多年的實踐和完善，逐漸以高校的產出結果作為最終的評估標準，這不僅增強了田納西州績效撥款政策的穩定性，同時也有利于州總體規劃目標的實現，增強政府經費分配的靈活性。將諸多因素融入評估體系可以更加全面地展現高校的真實水平，促使高校不斷完善實際操作中的不足之處，形成良性發展。另外，績效撥款政策的基本前提是對改進教育質量的高校進行獎勵，而并非處罰表現不好的高校。

第七，關注弱勢群體，注重教育平等。在2010-2015年田納西州公立高校績效撥款評估標準中，其中一個重要內容是對學生入學水平和順利完成學業情況的測評，針對的學生群體包括非裔、西班牙裔美國學生，低收入家庭學生，殘疾學生等，這些學生的學業情況和畢業率水平直接關系到各高校的績效成績，其權重比例占整個測評的1/4。因此，各高校極其重視其他族裔學生群體及弱勢學生群體的學業水平，這也體現了美國教育民主環境下的平等精神。

（二）公立高校績效撥款政策的不足

第一，功利性過于突出。為了符合田納西州高等教育委員會評估指標中的相關規定，高校管理者和教師不得不花費大量時間搜集和整理相關資料，從而增加了收集和分析數據信息的成本。同時，為了提高學生的滿意度，各高校將注意力集中于那些就業前景好、收入水平高的專業發展上，而社科類、短期見不到效益的專業受到冷落，這顯然不符合綜合大學的發展思路。

第二，撥款獎勵額度較低，資助經費不充裕。田納西州高等教育委員會規定：達到要求的公立高校可獲得州高等教育撥款總數的5.45%作為額外獎勵。正如美國高等教育專家約瑟夫·伯克（Joseph C. Burke）所指出的，績效撥款的主要問題在于“撥款規模太小、目標模糊及執行不力”。[25]

第三，績效評估本身存在局限。有些學者抱怨評估理論過于簡單，有些學者懷疑田納西州高等教育委員會是為了滿足外部問責需求而進行評估，其評估結果是否應該作為教職工改善課程與服務的依據，還有待討論。有些學者認為，績效指標僅僅涉及教學的一小部分，而各標準卻要對整個教學過程進行評估，并不能確保其有效性與準確性。另外，由于教育活動中不確定因素較多，許多教育因素難以量化，而數據又是績效評估的核心，兩者之間存在一定的矛盾。洛克菲勒研究所認為，績效撥款在美國的式微主要是由于理論上的訴求遭遇到實踐中的困境。績效撥款易于采納而難于落實，易于推出而難以持續。[26]

第四，注重眼前利益，不利于高等教育的長遠發展。從高校管理者的視角來看，績效撥款首先屬于問責機制范疇。為了實現高校問責與質量改善這一雙重目標，田納西州績效撥款計劃著眼于可給予獎勵的短期目標，忽視了高等教育的長期發展結果。

總之，田納西州公立高校績效撥款政策是在高等教育質量下降、高校撥款急劇減少的情況下產生的，它在保證高校正常教學水平的前提下，進一步提高了政府撥款資金的使用效率。不過，美國至今仍有許多州未采取該項政策，這說明它也有自身的弊端。華盛頓某政策團體“教育部門”（Education Sector）發表報告指出，績效撥款措施往往會半途而廢，經費削減的受害者堅決要求獲得全部經費[27]。但是，績效撥款政策改進了單一的政策撥款模式，引入多政策參數的撥款公式，并且在撥款中引入績效指標，以辦學效益和質量評估結果等作為撥款獎勵的基本依據，促使高校更注重教育質量、節約經費、提高效率，這也將是今后世界各國高等教育財政撥款改革的方向。

注釋：

①雖然《田納西州完成大學教育法》要求取消將入學人數作為主要撥款依據，而是根據高校成果來決定州政府撥款數額，但在2010-2015年績效資助周期，出于謹慎考慮，田納西州州政府仍以州撥款總額的5.45%作為高校最高額度獎勵。

②這七個階段主要包括大學一二年級、大學三四年級、碩士教育、專業教育、博士教育、補償教育、繼續教育。

③在基于結果的撥款政策實施過程中，很多學者擔心高校為了保證學生順利畢業，在招收新生時會更青睞學術上有前途的學生，而忽略學術成就不足、經濟能力有限的邊緣群體。不同的州對邊緣群體的定義有所不同。在田納西州，邊緣群體主要指接受過大學教育但未獲得大學學位、經濟能力有限的成年人。

④第一個周期為1982-1987 年，第二個周期為1987-1992年，第三個周期為1992-1997年，第四個周期為 1997-2000年，第五個周期為2000-2005年，第六個周期為2005-2010年，第七個周期為2010-2015年。

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編輯 王俊烽