我國網絡行業管理存在的問題及對策

互聯網作為全球最重要的信息基礎設施和推動經濟社會發展的重要驅動力量，其強大影響力和沖擊力已引起世界各國的高度關注。網絡在推動我國經濟發展、便利人民生產生活、改善社會民生、促進政治民主以及創新社會管理中，發揮了積極而重要的作用，推動了經濟社會的進步。然而，由網絡直接或間接引發的各種復雜矛盾和現實問題也日益凸顯，特別是網絡新興國家尤其嚴重。加強、健全和改進網絡行業管理，是促進互聯網持續健康發展、推動經濟社會進步的必然要求，是社會各界的強烈愿望與呼聲，是我國國家治理、社會管理面臨的緊迫課題。

我國網絡行業管理存在的問題

近年來，我國網絡行業管理的基本體系已經形成，但面對不斷變化的網絡環境，我國的網絡行業管理還存在一些問題和不足，主要表現在：

網絡行業管理法規缺乏統籌規劃，層級較低。在互聯網立法方面，我國各級立法機構出臺的與互聯網有關的法律、規章、政策多達120多件，但直接涉及網絡行業管理的相關法律較少，相關的法規分布零散，缺乏關聯性與銜接性，整個互聯網立法體系缺乏統籌與規劃，難以形成合力。而在這些法律法規中，只有為數很少的10余部屬于國家層面的法律和行政法規，其他絕大多數屬部門規章、地方性法規和地方政府規章。立法層級低的直接后果是法律效力低，適用范圍有限，尤其是地方性法規具有很強的地域性，效力范圍僅限于本地區，直接影響實施的效果。此外，根據行政處罰法的規定，規章設定行政處罰受到嚴格限制。部門規章設定的處罰主要是警告和少量的罰款，不足以震懾網絡違法犯罪行為。

網絡行業管理部門多頭，統籌協調機制難以實施。按照互聯網法律法規、各有關部門的規定以及國務院有關文件的規定，我國有眾多行政管理部門的職能涉及網絡行業管理，包括互聯網行業主管部門、專項內容主管部門、前置審批部門、公益性互聯單位主管部門、企業登記主管部門，等等。監管機構之間的權限和職責劃分不清晰，往往會導致各監管機構之間的責任推諉和利益爭奪。雖然2011年5月4日國家互聯網信息辦公室的掛牌使得我國互聯網“政出多門”的多頭管理體制得到一定程度的整合，但如何統籌協調互聯網絡行業管理部門之間的關系，依然是互聯網絡行業管理工作中的一個突出問題。特別是在三網融合大潮席卷而來的今天，網絡的技術融合、內容融合、機制融合等等顯得更加突出，建立符合未來互聯網發展趨勢的統籌協調機制迫在眉睫。

網絡行業管理重外部管理，輕“自律”約束和權利保障。目前，我國的網絡行業管理體系中，政府部門占據絕對主導的地位，著重于外在的強制規范，“他律”的色彩較濃，而對于網絡“自律”的重視不足。網絡社會的健康運行，并不完全依賴于外在強加的“他律”，還靠內在自生、良性循環的“自律”因素。我國互聯網行業第三方自律組織對于加強互聯網自律，有效實施網絡行業管理具有重要意義。但我國互聯網行業協會作為行業自律組織，自身的內部結構和運作并不夠成熟，職能并不完善，其功能尚未得到充分發揮。

網絡行業管理的目的在于保護網絡用戶的合法權利，促進互聯網行業的健康發展，而目前的立法大多是側重規定管理部門的權限、管理和處罰措施等內容，在管理方式上以市場準入和行政處罰為主，在規范設計上以禁止性規范為主，缺乏激勵性規范，強調網絡服務提供者和網絡用戶的責任和義務，網絡用戶的權利保障相對欠缺。同時，缺乏激勵措施以促進企業加強內容管理和行業自律，管制色彩較重。例如在內容管理方面，對企業課以過重的內容審查責任，卻缺乏相應的激勵措施。需要明確，企業雖然負有部分內容審查義務，但應有限定的范圍和明確的標準。

網絡安全管理問題突出。隨著全球信息化持續發展，網絡空間已經成為國家主權的新領域，網絡與信息安全問題日益影響到國家政治安全、經濟安全、軍事安全、文化安全和社會穩定。受網絡的開放性和使用的便利性等因素影響，網絡安全監管難度一直較大，由此引發的網絡安全問題和社會問題仍然突出。黑客攻擊、網絡暴力、不良信息、虛假信息等問題層出不窮，網絡安全事件呈高發態勢，并且政府和其他重要領域的信息系統成為網絡安全事件的重災區。

特別是當前互聯網正處在產業變革和技術創新的活躍期，下一代互聯網、移動互聯網、云計算、物聯網、三網融合、4G等新技術新業務的發展，在創造出新服務、新業態、新市場的同時，使得業務邊界交叉模糊，數據和計算聚合放大，加之互聯網的核心技術由國外巨頭掌握，我國大部分有影響的大型商業門戶網站及社交網站的資本結構由外商控制，而我國互聯網的基礎管理和技術手段相對落后，使得我國的網絡信息安全面臨較大的風險。加強網絡信息安全管理將是一項長期艱巨的任務。從網絡與信息安全看，國際網絡空間爭奪日趨激烈，西方大國加緊推進網絡空間戰略布局和整體部署，特別是“棱鏡門”事件以后，迫切要求我們開拓思路，沉著應對，提升網絡安全水平，維護我國網絡空間安全和戰略利益。

我國網絡行業管理的對策建議

制定國家互聯網發展戰略，提高立法層級。當代的互聯網已不僅僅是信息交流的重要平臺，還是經濟發展的重要驅動、生產生活的重要工具、文化傳播的重要渠道和民主政治的重要推手，是國家的核心競爭力和國際競爭中的戰略制高點。面對互聯網不斷革新和日益加大的安全壓力，面對主要發達國家推出新的互聯網戰略，我國應緊緊抓住互聯網轉型升級的戰略機遇，尤其是在新設立的“國家安全委員會”的這一重要機遇下，把互聯網的發展與管理上升到國家戰略層面，制定出臺《國家互聯網發展戰略》，加強統籌謀劃和頂層設計，明確互聯網的技術路線、發展路徑、管理謀略。加強政府引導和資金投入，調動全社會的力量，進一步加快互聯網的發展，著力提高網絡應用水平和網絡的管理水平，實現我國互聯網由大到強的轉變，力爭在新一輪的互聯網革命中占得先機。國家互聯網戰略要在“國家安全委員會”的統籌下，以支撐經濟社會發展為基點，以提升自主能力為方向，以網絡信息安全保障為基本要求，以依法管理為根本保障，實施寬帶中國戰略，加快構建寬帶、融合、安全、泛在的下一代國家信息基礎設施，著力推進技術、業務、商業模式和管理機制創新，推動物聯網、移動互聯網、云計算、4G在國民經濟和社會發展各領域的普及應用和融合創新，提升國家信息化發展整體水平和網絡行業管理水平，為全面構建有效的管理體系和良好的發展環境提供政策與制度依據。

建立網絡行業管理體系，形成高效的網絡管理系統。我國的網絡行業管理已初具體系，但是整體上還有待改善。針對互聯網多頭管理的現狀，應完善網絡行業管理部門的統籌協調機制。由國家網絡主管部門牽頭，強化中央各網絡行業管理部門之間的溝通聯系，明確各部門的具體職責分工，以最終形成各司其職、分工協作的網絡行業管理體系。要加強統籌協調，形成工作合力。互聯網信息內容主管部門要切實擔負起牽頭協調職責，加強與互聯網行業管理、打擊網絡違法犯罪部門以及各相關部門的工作溝通，加強統籌、精心組織，統一步伐、協調行動，形成既分工負責、又密切配合，有序運轉、高效聯動的工作格局，確保互聯網建設和管理的各項任務得到有效落實，最大限度地滿足人民群眾精神文化需求，促進社會和諧穩定，維護公共利益和國家信息安全。

建立職能集中的獨立網絡行業管理機構是國際上的一個發展趨勢，也符合互聯網發展與管理的特點。我國互聯網信息辦公室的成立使網絡行業管理職能相對集中起來，確立了網信辦、工業和信息化部、公安部三個網絡行業管理主體，是我國網絡行業管理體制的一大進步。但是目前來看，在我國具有網絡行業管理職能的部門仍然過多，協調配合的機制并未在法律層面加以明確，協作不順暢、責任不落實的現象仍然存在。為有效提高網絡行業管理效能，組建“大互聯網管理機構”勢在必行。為此應進一步推進網絡行業管理體制改革，繼續將分散的網絡行業管理職能集中起來，實行中央垂直管理、上下統一協調的互聯網綜合管理體制，實現職能高度集中下的分工協作。只有建立起精簡、統一、高效、專業的網絡行業管理機構，才能夠進一步有效地解決“政出多門，多頭管理”的問題，進而形成“政出一門，統一管理”的格局，以有效適應互聯網高速發展和網絡行業管理形勢的需要。

完善網絡行業管理立法，建立一套行之有效的法律體系。在網絡行業管理立法上，要形成點、線、面結合的全面而有效的法律體系。要健全相關法律法規，加快對刑法、民法、保密法等網絡行業管理相關法律的修訂工作，制定全國統一的網絡行業管理法或信息安全法，對網絡行業管理工作進行具體規定。法律要明確網絡行業管理的基本原則和互聯網利益各方的基本權利、義務，既要有義務性和禁止性規范，又要有保障網絡服務商和普通網民權利的相關規定; 既要有一定的現實性，又要有一定的前瞻性，為未來技術的發展預留一定的制度空間。完善相關的法律法規要具有可操作性，確保行之有效。要加快互聯網立法進程，組織有關力量，區分輕重緩急，抓緊完善我國互聯網法律法規體系，進一步明確網絡行為主體的法律責任、社會責任和權責關系，使互聯網法律法規覆蓋網絡運行的各環節和全過程，加快形成法律規范、行政監管、行業自律、技術保障、公眾監督、社會教育相結合的網絡行業管理體系。當前，要加快推進《互聯網信息服務管理辦法》修訂工作和《中華人民共和國電信法》立法工作。

平衡行政管理權與公民權利保護。互聯網的管理涉及多個主體，多方法律關系，需要政府、企業、社會團體、用戶個人之間的共同參與和廣泛合作。而目前我國的網絡行業管理側重規定行政主體的職權，對公民的權利保護未給予充分重視。在互聯網法律規范中重點規定了公民在維護網絡安全、信息安全和互聯網內容管理等方面的各項義務，禁止性條款較多，授權性條款不足;行政和司法救濟手段不足，公民提起行政復議和訴訟耗時耗力，無法充分維護自己的合法權益。因此，在立法過程中，應處理好政府、企業和用戶之間、行政管理與公民合法權利保護之間、公共利益和個人利益之間的關系，既要促進信息產業的持續健康快速發展，又要充分保障用戶的合法權益。

提升全民網絡素質，促進網絡行為自律。通過網絡自律改善網絡輿論環境，營造和諧、健康、有序的輿論氛圍，“少干預、重自律”是國際網絡行業管理的共同思路。目前，我國的互聯網行業自律以中國互聯網協會為主要機構，綱領性文件是《中國互聯網行業自律公約》。建議明確和完善行業協會的職能，使其充分發揮第三方自律組織的作用，進一步優化互聯網協會的組織結構、管理方式和運行機制，倡導整個網絡社會的道德自律和公民素養，尤其是倡導與網絡推手、網絡意見領袖（大V）、網絡動員等相關的網絡自律。加強社會的新媒介素養教育，積極將新媒介素養教育納入教育體系，鼓勵相關組織開展有利于普及互聯網知識和正確使用互聯網的公益活動等。發揮互聯網行業組織作用，引導互聯網企業秉持高度的社會責任意識，正確處理社會效益與經濟效益的關系，始終把社會效益放在首位，堅持守法自律，恪守職業道德精神，加強自我管理、自我約束，不斷增強高品位文化傳播力度，不為有害信息提供傳播渠道，不為了吸引眼球去搞虛假報道，不為了迎合少數受眾刊播低俗內容，不為了宣泄情緒參與惡意炒作，堅決抵制各種錯誤思想和落后腐朽文化。

互聯網強大的影響力和廣泛的滲透力決定了網絡行業管理是一項綜合性的系統工程。因此，進一步加強、健全和改進網絡行業管理，需要我們放眼未來，與時俱進，密切跟蹤信息技術走向，準確把握互聯網發展規律，堅持發展與管理兩手抓兩手都要硬的策略，認真處理好眼前與長遠、局部與全局、內部與外部的關系，既要有戰略眼光，加強統籌謀劃，又要注重實用原則，著力解決現實問題，綜合施策，標本兼治，努力探索出一條符合我國國情的網絡行業管理道路，最終達到黨的十八屆三中全會決定指出的，“健全基礎管理、內容管理、行業管理以及網絡違法犯罪防范和打擊等工作聯動機制，健全網絡突發事件處置機制，形成正面引導和依法管理相結合的網絡輿論工作格局”。

（作者：中國社會科學院新聞與傳播研究所傳媒發展研究中心主任）

責任編輯：宋明晏