北京人口長期均衡發展水平評價及其提升舉措研究

隨著中國的經濟社會轉型和城市化的加速發展，中國的人口問題變得更加復雜。這些問題不僅表現為人口自身發展的失衡，也表現為人口與經濟、社會、資源、環境之間關系的失衡。在此背景下，“人口均衡發展”的理念被提出來。黨的十八大報告強調要“逐步完善政策，促進人口長期均衡發展”，將人口長期均衡發展確立為我國人口發展的核心目標。北京作為中國首都和常住人口超過2100萬的特大城市，人口內部以及人口與經濟社會、資源環境之間的關系同樣是擺在北京當前以及未來相當長時期內的重大政策課題。

人口長期均衡發展內涵、特征及其評價指標體系

人口長期均衡發展是指在一定時期內，人口自身的規模、結構、素質達到協調狀態；人口與經濟、社會、資源、環境等外部系統達到一個協調可持續發展的和諧狀態。人口長期均衡發展包括人口內部均衡和外部均衡發展。人口內部均衡體現為人口規模適度、人口結構優化、人口素質全面提升；人口外部均衡體現為與經濟發展相協調、與社會發展相適應、與區域資源承載力相適應、與區域環境適宜性相一致。此外，人口空間均衡發展（即人口地區分布合理），也是人口長期均衡發展的重要特征。

根據人口長期均衡發展的內涵及其特征，構建了人口均衡發展的評價體系，包括人口內部均衡與外部均衡這兩大部分的五個方面，分別為人口內部均衡、人口與經濟均衡、人口與社會均衡、人口與資源均衡、人口與環境均衡。確定了一個三級的人口均衡發展評價指標體系，包括5個一級指標、15個二級指標和27個三級指標。

北京市人口長期均衡發展水平的測度及其比較

利用上述構建的評價指標體系，我們對北京市人口均衡發展水平進行測度，并與全國其他地區進行比較。北京市人口長期均衡發展評價綜合得分較高，在全國處于領先地位，但五個一級指標的得分存在明顯差異，其中：（1）只有人口與社會均衡發展指數和人口與經濟均衡發展指數明顯優于全國平均水平，人口與社會均衡發展指數得分最高，其次是人口與經濟均衡發展指數；（2）人口與資源均衡發展指數得分最低，且遠低于全國平均水平；（3）人口與社會均衡發展指數和人口與經濟均衡發展指數得分呈下降趨勢，人口與資源均衡發展指數和人口與環境均衡發展指數得分穩定且略有上升，而人口內部均衡發展指數則比較穩定，且維持較低水平。

從以上五個一級指標的平均得分在全國的排名來看，北京市的人口內部均衡發展指數相當靠后，2000年為第30位，2010年為并列第26位；北京市的人口與社會均衡發展指數排名第一；人口與經濟均衡發展指數排名第二；人口與資源均衡發展指數相當靠后，2000年為并列第29位，2010年為第28位；人口與環境均衡發展指數也比較靠后，2000年為并列第21位，2010年為并列第19位。北京市人口內部均衡指數、人口與資源、人口與環境均衡發展指數得分低，說明北京市人口均衡發展在這方面還需要進一步提升，這也將構成今后促進人口長期均衡發展政策的重點方向。

北京市人口長期均衡發展中存在的主要問題

伴隨著北京市經濟和社會發展，人口長期內部均衡和外部均衡狀況都有很大變化，在全國處于人口均衡發展的前列，但也存在諸多問題，歸納起來主要有以下六大問題：

人口規模持續快速增長。1950年，北京市總人口僅有429.9萬人，到1986年，首次超過1000萬人。2000年以后，北京市人口持續快速增長，2013年人口總量已達到2100萬。人口規模過大，外來人口增長過快，給城市基礎設施、公共服務體系和城市環境等帶來了巨大的壓力，造成城市基礎設施擁擠、公共服務水平下降、公共資源嚴重不足以及城市交通擁堵等問題，嚴重影響了北京市的經濟社會協調發展。

戶籍人口老齡化問題突出。由于北京市外來人口增長較快，且外來人口主要以青壯年人口為主，弱化了北京市人口老齡化程度。但從戶籍人口來看，人口老齡化問題仍相當突出。戶籍人口中60歲及以上老年人口為249.9萬人，占戶籍人口的19.4%，導致政府用于老年人養老、醫療的財政支出增加，給北京市財政也帶來了巨大的壓力。

人口地區分布不夠均衡。近年來，伴隨北京市人口規模持續增長，人口地區分布也出現了明顯變化。人口分布從城市中心區向郊區轉移的趨勢十分明顯，但人口地區分布相對于經濟布局、公共服務資源分布等仍不夠均衡。

資源環境負載壓力過重。隨著人口增長，北京市人地關系日趨緊張。以水資源為例，北京屬于重度缺水城市，而且是資源性缺水城市，人均水資源量為100立方米左右，僅相當于全國水平的1/10。水資源供需缺口很大，隨著人口增加，水資源的供需矛盾仍將進一步增大。

產業結構升級效能受限。當前，北京市高素質人才的總量、結構和素質等尚無法適應首都經濟社會快速發展的需求，尤其是在先進制造業、現代服務業等技術含量相對較高的行業，高素質人才的短缺成為這些行業進一步發展的一大瓶頸。

公共服務供需矛盾凸顯。流動人口的大量進入帶來了北京市交通、教育、醫療等公共設施短缺的巨大壓力。六環路以內日出行總量已達3500多萬人次，新增交通供給能力很快被人口增量所抵消。

提升北京市人口長期均衡發展水平的舉措

為實現北京市人口長期均衡發展，應堅持以科學發展觀為指導，緊緊圍繞首都城市性質和職能，堅持“四個服務”，不斷完善城市功能，把人口長期均衡發展作為國民經濟和社會可持續發展的重大戰略，統籌解決北京市人口長期均衡發展面臨的關鍵問題，應實施包括人口規模調控，實施人口總量有序管理在內的七大舉措。

加強人口規模調控，實施人口總量有序管理。堅持“以人為本”的理念，根據北京市功能定位的目標，以保證經濟社會發展為前提，以區域承載力和人口預警指標為標準，以實現人口、資源、環境的可持續發展為目標，采取政府和市場多層次的調控途徑，設計分階段的首都人口調控政策，通過“以業控人”“管理調控”等方式和手段調控人口規模，并處理好“總量規模”與“結構分布”的關系、“疏解”與“吸引”的關系，“無序”與“有序”的關系，“近期”和“遠期”的關系，“區外”與“區內”的關系。

推動人口結構優化，增強城市人口活力。人口結構優化也是人口長期均衡發展的重要任務之一，北京市的人口長期均衡發展不僅需要調控人口規模，同樣也需要優化人口結構。需要優化人力資源結構，打造國際化人才高地；注重吸納年輕活力人口，優化人口年齡結構；積極應對戶籍人口老齡化問題。

全面提升人口素質，建設人力資源強市。北京市人口均衡發展的任務，不僅包括人口規模的調控、人口結構的優化，還包括人口素質的提升。需要不斷提高出生人口素質，提高人口健康素質，提高人口文化素質。

合理引導人口地區分布，優化人口空間布局。為統籌解決北京市人口布局與人居環境自然適宜性制約存在的矛盾，維護首都資源和能源安全，保障人民生產生活，根據人居環境自然適宜性、水土資源承載力、物質積累基礎與人類發展水平等指標，統籌考慮首都圈地區人口發展的戰略取向與區域人口資源環境社會經濟格局。特別是要加強中心區人口的疏解。積極探索整體成系統轉移的新模式，鼓勵部分行政辦公、教育、科研、醫療等現有和新增功能向新城等外圍地區進行疏解，以此引導中心城區人口疏解。

轉變經濟社會發展方式，助推人口長期均衡發展。在未來一段時期內，實現北京市人口均衡發展，需要切實做好轉變經濟社會發展方式，助推人口均衡發展。需要強化創新驅動，增強服務功能，優化產業與功能布局。

挖掘資源環境發展潛力，擴展人口發展空間。在北京市人口發展過程中，資源環境的約束成為制約人口規模發展、人口素質提高的重要因素之一。應建設先進節水型社會，堅持“節流、開源、保護水源并重”的方針，把保證城市供水安全放在首位。轉變土地利用方式，促進土地集約利用和優化配置，提高土地資源對全市經濟社會可持續發展的保障能力，保障首都各項職能的充分發揮。提高污水處理、垃圾處理能力。積極進行城市綠化。

建立健全人口長期均衡發展的體制機制。為促進北京市人口長期均衡發展，需要建立首都人口管理綜合部門，推廣重大政策、重大規劃、重大項目的人口評估，編制首都人口發展功能區規劃，建立和完善人口信息統籌機制等體制機制創新。促進人口長期均衡發展是一個復雜、艱巨、長期的工作，這就需要建立一個有決策力、執行力的首都人口管理綜合部門，來統籌決策，完善協作機制，明確各階段任務目標和各區縣屬地管理責任。推廣重大政策、重大規劃、重大項目的人口評估機制，最大限度地減少和降低重大政策、重大規劃、重大項目對人口規模調控目標可能造成的不利影響。合理編制首都人口發展功能區規劃，疏解中心城區的人口壓力，規劃引導人口向中心城區以外地區特別是新城轉移，引導人口在北京全市范圍乃至整個首都圈地區的合理布局。建立和完善人口信息統籌機制，助力規劃統籌人口長期均衡發展。

（作者：北京大學首都發展研究院院長、北京大學政府管理學院副院長）

責任編輯：沈 聰 鄭 建