積極推進政府向社會力量購買服務工作

政府向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的公共服務等事項，按照一定的方式和程序，交由具備資質的社會組織承擔，并由政府根據服務的數量和質量向其支付費用的行為。

黨的十八屆三中全會指出：推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。2013年9月，國務院辦公廳出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對進一步轉變政府職能、改進政府提供公共服務方式作出了重大部署。2014年5月，北京市委常委會審議通過《北京市關于政府向社會力量購買服務實施意見》，確定了“政府統一領導，財政部門牽頭，業務部門分工配合”的工作原則，建立了全市政府購買服務工作的統籌協調機制并明確了工作目標，即：2014年建立政府購買服務的基本制度并出臺政府購買服務指導性目錄，2017年建立比較完善的政府購買服務制度。應該說，當前和今后一個時期，積極推進政府向社會力量購買服務是各級地方政府認真貫徹落實三中全會精神，全面深化改革的一項重要工作。

政府購買服務的重要性

改革開放以來，我國公共服務體系和制度建設不斷推進，公共服務提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。實踐證明，推行政府向社會力量購買服務對于深化社會領域改革、推動政府職能轉變、激發經濟社會活力、提高公共服務水平和效率都具有重要意義。

有助于發揮政府在資源配置中的主體作用。政府購買服務強調政府、市場、社會等多元主體之間的合理定位和良性互動。政府通過引入“購買服務”的機制，將公共服務的生產方式由過去的行政性轉變為市場性，意味著在傳統上具有長期壟斷性的公共服務領域引入了競爭機制，承接者通過市場競爭的手段贏得公共服務的生產權，將有助于擴大市場環境下的競爭性、激勵性和剛性約束，有利于社會力量提供公共服務，激發整個社會的活力和創造力。

有助于政府職能的轉變。政府向社會力量購買公共服務，為政府從計劃經濟體制下的全能型政府轉變為有限責任政府提供了有效途徑，促進了政府自身運作方式的改革。具體表現為，政府從過去的公共服務的提供者、生產者、監督者三者合一的主體，轉變為公共服務政策的制定者、購買者和監督者，實現了社會權力的回歸和政府職能的優化。

有助于提高公共服務質量。社會力量根植于社會、貼近基層，反應迅速、機制靈活，能為公眾提供多樣化、個性化的服務。同時，政府在某些公共服務領域并不具備技術層面的優勢，需要社會組織的專業技能和人才資源。政府通過向社會力量購買服務，可以吸引更多的社會力量參與提供公共服務，將政府的財政投入與社會力量的資源優勢有機地結合，特別是加快關系民生的養老、家政、社區服務等生活性服務業發展，解決公共服務短缺等問題，進而提高公共服務質量、效率和水平。

有助于深化事業單位改革。一些事業單位長期依賴財政撥款生存，機構臃腫、人浮于事。政府向社會力量購買服務，可以改變“以財政供養事業單位人員，配置巨額公共資源，要求事業單位承擔公共職能”的模式，轉變為通過招標的方式向社會力量購買服務。簡而言之，政府由花錢養“人”轉變為花錢購“事”，將有效地降低財政投入成本，提高公共服務的生產和供給效率，有利于事業單位改革的深化。

北京市政府購買服務的重點

日前，北京市委常委會審議通過了《北京市關于政府向社會力量購買服務實施意見》，明確了政府向社會力量購買服務的范圍內容、購買主體、承接主體、購買流程、預算管理、績效管理等要求，《實施意見》主要有以下幾方面核心內容。

購買內容，突出“買什么”。目前大體可以分為三類，一是保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務，如公文印刷、物業管理、公車租賃、系統維護等。二是為政府部門為履行宏觀調控、市場監管等職能需要向社會購買的服務，如法規政策、發展規劃、標準制定的研究制訂，法律咨詢、質量認證等方面。三是政府向社會公眾提供的公共服務。包括：以物為對象的公共服務，如公共設施維護、環境管理服務、專業技術服務等領域；以人為對象的公共服務，如助老助殘、社會救助、文化體育、職業介紹、技能培訓、公益服務等方面。

購買主體，確定“誰來買”。主要包括各級行政機關和“參公”管理、具有行政管理職能的事業單位。此外，納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，也可以根據實際需要，通過購買服務方式提供公共服務。

承接主體，理順“向誰買”。包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。事業單位也可作為承接主體，但要與社會力量公開平等競爭。

購買流程，明確“怎么買”。具有購買服務需求的部門應在編制年度預算時提出政府購買服務的項目，并編制項目預算。財政部門匯總編制政府購買服務年度計劃，并及時向社會發布。對于政府采購范圍內的服務項目要嚴格按照政府采購流程實施購買，對于政府采購范圍以外的要按照“公平、競爭、擇優”的原則實施購買。購買主體應與承接主體簽訂合同，由購買主體監督項目實施。承接主體要嚴格履行合同義務，按時完成服務項目任務，保證服務數量、質量和效益，不得轉包。

注重績效，確保“買得值”。政府購買服務所需資金堅持“以事定費”，資金需求列入購買部門的預算之中，做到資金有保障。堅持“費隨事轉”，原有服務項目轉為購買服務方式的，應及時調整相應的支出預算。將預算績效管理理念貫穿于購買服務資金管理全過程，強化支出責任，加強成本效益分析，突出評價結果的應用。探索建立由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，并積極推進第三方評估。

需要注意的問題

近年來，一些市級機關和區縣，立足工作實際，積極開展向社會力量購買服務的探索，取得了長足的發展，也積累了不少好的做法和經驗。但長期以來，由于公共服務多是由政府直接提供，真正意義上的政府向社會力量購買服務的資金規模、購買范圍還比較有限。通過對以往購買服務情況的調查，我們認為當前推進政府向社會力量購買服務工作還存在一些問題。

購買行為“內部化”。首先，作為政府購買服務的承接者，有相當數量的社會力量是作為購買者的政府部門發起設立的，并非獨立的法人主體，這種情況不但可能造成購買行為的內部化，也極易衍生出服務質量差、交易透明度不高等問題。其次，在現有政府體制下，公共服務的購買權和監管權多是分散在政府部門手中，這些管理部門通常既是主管部門，又與承擔服務項目的事業單位、社會組織有著千絲萬縷的聯系，復雜的利益糾葛有可能形成內部關聯交易，導致難以控制服務成本。

購買標準和要求還不夠清晰。這主要是指政府購買服務的過程中，政府部門對于自身必須購買哪些服務、不需要購買哪些服務，缺乏明確的標準尺度和操作規范。在以往的政府購買服務案例中，一些服務項目由于沒有明確的標準，政府在購買服務時僅依據社會組織提供的服務標準和質量要求，未明確有償與無償的關系、直接費用與間接費用的區分，從而在資金支付上負擔了一些不應承擔的開支，造成了財政資金的浪費。

購買程序有待進一步梳理和規范。目前，政府向社會力量購買服務工作尚屬起步階段，各級政府、各有關部門還缺乏購買服務的理論指導和實踐經驗。以往出臺的法規、辦法在操作性上還存在一定的欠缺，一些考核評價標準還缺乏量化、細化等等。相當數量的購買項目，政府與社會組織的雙方合作或基于熟人介紹的非制度性程序，或屬于實質上的內部關聯。很多時候，購買方尚不能提供具體的服務細目及相關技術標準，也無法向社會公開公共服務價格，導致購買工作的透明度不強，容易引起社會公眾的誤解。

服務評價和監督體系存在一定缺失。從目前情況看，對于社會力量生產和提供的公共服務普遍缺乏科學系統的評價體系和強有力的監督體系。在實際情況中，政府部門在與服務提供者簽訂合同后，往往難以對合同的執行情況進行有效的評價和監督，造成“重投入、輕管理，重資金、輕績效”的問題時有發生。

建立政府向社會力量購買服務工作體系的思考

構建政府向社會力量購買公共服務的制度體系。一是在實質規則層面，結合北京經濟社會發展，研究出臺政府購買服務的范圍和標準，政府分類購買服務的具體制度，社會組織承接公共服務的資質認定方法等等。二是在程序規則層面，制定政府購買服務的具體方式和程序，政府購買服務的采購和招投標辦法，政府購買公共服務預算評審與管理辦法，政府購買服務的績效評估方式、標準和指標，社會力量提供公共服務的退出機制等等。

建立多方責任關系，將購買行為立足于合同契約關系。政府購買服務的關鍵在于相關利益主體之間是否在契約基礎上建立清晰明確的責任關系。一是轉變觀念，打破舊的思維定式，真正賦予社會力量與政府部門平等的法律關系，推動建立政府部門與社會力量的良性互動。二是社會力量與服務對象之間也需要明確相互的服務關系，在服務協議中，特別應明確區分有償服務和無償志愿服務，合理劃分直接費用與間接費用，合理界定公共服務的購買方、提供方和使用方的責權利關系。

確定規范的服務購買法定流程。一是政府通過各種渠道，廣泛征求社會和公眾關于公共服務需求，在參考首都經濟社會發展總體規劃和財政中長期預算的基礎上，重點考慮、優先安排與保障和改善民生密切相關的領域和項目，提出政府需要購買公共服務的項目、數量和質量，并且通過編制年度財政預算，確保資金供給。二是建立健全購買服務信息平臺，及時向社會公開政府購買服務相關信息，確保具備條件的社會力量平等參與競爭。三是各級政府部門應按照方式靈活、程序簡便、競爭有序、結果評價的原則，充分考慮服務購買不同于產品購買的特性，在購買程序上賦予市場主體更大的自由度和空間，并從中選擇最優項目方案。

健全嚴格的購買服務評估監督體系。一是在購買服務的過程中，政府部門應建立服務項目實施的動態管理和監督機制。對服務項目的立項、申請、評審、招標、簽約、實施、調整、結項、評估、反饋等一系列環節加強監督和控制，對項目執行過程中出現的問題進行研究和反饋，對失職行為追究責任，對評估不合格項目，按照合同約定承擔相應責任。二是建立健全科學的服務項目評估標準，積極引入第三方評估，如專家評估、公眾評價、評審團（由政府部門管理人員、專家、公眾共同組成）等，在實施過程中，加強對項目進度和服務質量的監督管理，在項目結束后，及時對公共服務項目及其實施過程、取得效益開展評估。

有序推進事業單位改革。堅持以“公益性”概念為基礎，將政府購買服務與事業單位分類改革有機銜接，鼓勵事業單位參與提供公共服務，各級政府及財政部門應結合機構編制和財政支持方式的變化，理順事業單位與行政主管部門的隸屬關系，積極推進事業單位去行政化，建立健全事業單位法人治理結構，逐步推進一些具備資質的事業單位轉變成“社會組織化運作”的公益機構，提高公共服務的質量和水平。

政府購買服務工作涉及面廣，政策性強，情況復雜，各部門、各級政府要進一步轉變政府職能，正確對待利益格局調整，堅持從實際出發，因地制宜，創新公共服務供給模式，加大政府購買服務力度，推動建立公平優質高效可持續的公共服務體系。

（作者：北京市財政局局長）

責任編輯：魏曄玲