關于我國生育權與社會撫養費等問題初探

【摘要】2002年“社會撫養費”概念正式誕生，社會撫養費是指為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。社會撫養費作為落實我國計劃生育政策的重要制度，一直是法學界和社會學界關注的焦點之一。同時，社會撫養費制度也極具社會爭議，褒貶不一。社會撫養費制度作為計劃生育政策推行和保障的一項重要措施，其法律性質為何依然爭議不斷。筆者針對目前我國生育權的平等化和社會撫養費等問題進行一些分析。

【關鍵詞】計劃生育 生育權 社會撫養費 義務 平等化

計劃生育是我國的一項基本國策，這一政策自20世紀70年代實行以來，至今已收獲了巨大的成效，使我國的人口數量達到了有效控制。但是我們不能忽視的是人口政策可能會將最隱私的個人行為置于政府的直接干預之下，從而使個人的自由與政府進行干預的權利相抗衡。我國的計劃生育政策也明顯地體現出了對我國公民人權，尤其是生育權的限制。在國內，由于計劃生育對生育數量進行嚴格控制。對生育違規行為采用嚴厲手段，對計劃生育的爭議聲也一直不斷。在計劃生育政策嚴厲的面孔下，它應該日益顯示出對公民生育權的人性化關懷。但是在中國，似乎一談計劃生育政策，人們就只能聯想起公民對國家和社會的義務。實際上恰恰相反，生育權本就是公民固有的權利，計劃生育政策正應該體現出對公民權利的關懷。尤其是在實施了多年的計劃生育政策之后，我國的資源環境和人口形勢都已經發生了重大轉變的情形下，生育權與公民生存權的沖突已經不再激烈，此時更應該對現行的生育政策進行一個較大的調整，減輕公民承擔的計劃生育義務。“社會撫養費制度”第一次以法律的形式出現是在《中華人民共和國人口與計劃生育法》。至此，社會撫養費征收法律制度正式確立。

一、我國生育權現狀分析

計劃生育政策的核心即通過有效的出生數量調節政策達到嚴格控制人口增長的目的。也就是說，我國的計劃生育政策對我國的所有公民都設置了以限制生育數量為核心內容的計劃生育義務。這點也可以從我國《憲法》第49條，即“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”這一規定中看出來。在具體的政策執行中，計劃生育義務具體細化為生育數量、生育間隔，生育時間，選擇避孕方法等具體的義務。為了確保公民履行義務，國家還設置了相應的保障機制，包括獎勵晚婚晚育家庭，對于違反義務者征收社會撫養費并進行經濟限制等諸多措施。

（一）憲法角度下我國“生育權”的問題

我國已建立從《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國人口與計劃生育法》到地方《計劃生育條例》等在內的縱向計劃生育法律體系。雖然法律相對完備，但是也反映了我國計劃生育政策在社會實踐方面存在的一系列問題。計劃生育兼有權利和義務的雙重屬性，包括作為社會權的計劃生育權、作為社會福利義務的計劃生育義務。作為社會權的計劃生育權與作為自由權的生育權不同，計劃生育義務并非強制性義務。計劃生育權的實現以公民履行計劃生育義務為前提。通過我國《中華人民共和國憲法》第25條“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”。《中華人民共和國憲法》第49條“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。筆者認為，需要一個新的憲法解釋方案來面對我國計劃生育政策面對的問題。從憲法這個角度來看我國的計劃生育與我國憲法規定的勞動權、勞動義務，受教育權，受教育義務一樣，具有權利和義務的雙重屬性。具體而言，《中華人民共和國憲法》第25條可解釋為計劃生育的“權利條款”，即公民的計劃生育權。政府可以通過利益激勵措施引導公民遵守國家的計劃生育政策，如公民若按國家計劃生育，作為獎勵，可享有某些公共服務，并不必繳納社會撫養費，體現為社會權利的屬性；《中華人民共和國憲法》第49條則是計劃生育義務，但這種義務并非強制性義務，應該與計劃生育權結合起來理解，它是公民享受計劃生育權的前提性義務，只有履行了該義務，才能享受國家為此提供的利益，即享受計劃生育權。當公民不按照國家計劃生育子女時，就不能享有某些社會公共服務，或者即使享有基本公共服務還要為此付出社會撫養費之類的代價，這種義務的性質是一種社會國家的基本義務和社會福利義務。計劃生育這種權利和義務雙重屬性的解釋，還需要于我國憲法解釋的進一步擴展。具有權利和義務雙重屬性的計劃生育憲法解釋方案，不僅可賦予現行限制生育政策的正當性，而且也為政府將來的人口政策提供了彈性空間。

（二）我國生育權的法律規范分析

對于生育權我國在三個層面上對生育權作了相關規定：

第一，憲法層面。我國《憲法》規定，夫妻雙方有計劃生育的義務。雖然憲法僅在義務層面規定了生育行為。但是在學界一般認為本條既規定了夫妻雙方的計劃生育義務，也規定了夫妻享有生育權利。

第二，法律、行政法規、部門規章層面。我國《人口與計劃生育法》《婚姻法》《婦女權益保障法》都有對應的條款。《婚姻法》從義務角度規定實行計劃生育。《婦女權益保障法》從婦女權益保護角度規定，婦女有按照國家有關規定生育子女的權利，也有不生育的自由。而《人口與計劃生育法》確認了“公民具有生育的權利”，但又規定“提倡一對夫妻生育一個子女”。此后，國務院發布與之配套的《計劃生育技術服務管理條例》《社會撫養費征收管理辦法》《流動人口計劃生育工作條例》等行政法規。同時，國家人口計生委出臺了《計劃生育統計工作管理辦法》《計劃生育技術服務機構執業管理辦法》《計劃生育技術服務管理條例實施細則》《病殘兒醫學鑒定管理辦法》等部門規章。為了規范人工方式生育的行為，2001年，衛生部頒布《人類輔助生殖技術管理辦法》《人類精子庫管理辦法》等部門規章，從對輔助生殖技術實施的醫療機構管理入手規范輔助生殖技術管理。2002年，國家計劃生育委員會、衛生部、國家藥品監督管理局聯合發布《關于禁止非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規定》的部門規章，對人工選擇性別情況作出規范。此外，國家出臺的《村民委員會組織法》《刑法》等相關法律、國務院《婚姻登記條例》等法規和規章，也作出了與計劃生育基本國策相銜接的規定。

第三，地方法規層面。考慮到我國地域廣闊及各地人口發展不平衡等情況，全國人大授權地方人大根據法律規定與本地區實際情況，制定與《人口與計劃生育法》及其他行政法規等配套的地方法規。除西藏、臺灣外，全國其他省、自治區、直轄市人大都制定了本行政區域內的人口與計劃生育條例。

由此可見，憲法雖然不能提供積極的措施來實施計劃生育制度，但是它可以提供基本的價值共識，撤銷或廢止違憲的機制和措施。首先，計劃生育義務是憲法上的基本義務，任何人都應履行。任何違反計劃生育義務而超生的，均應受到法律制裁，均應承擔相應的法律責任。但懲罰措施的設計和實施亦應符合憲法和法律的基本原則。其次，生育權是人的基本權利。憲法予以保障，胎兒的生命也應該受到憲法的保障。不得要求以引產的方式來保證計劃生育義務的履行。最后，計劃生育制度本身是政策性的，應根據經濟與社會發展情況適時作出評估和調整并落實憲法的精神，從而保障生育權和計劃生育權的實現。最后，筆者認為計劃生育義務能夠容身于憲法的價值體系之中，需要實施手段合憲性的調整，否則就會出現違憲的嫌疑，從而導致本來憲法義務喪失了憲法上的正當性。

二、我國社會撫養費問題探析

我國實施計劃生育政策以來，對于超生的經濟限制，經歷了從“超生罰款”到“計劃外生育費”，再到“社會撫養費”的變更。從概念的名稱也可以看出，其性質經歷了“罰款”到“行政性收費”的變革。“社會撫養費”這個概念的提出首見于2000年3月2日中共中央，國務院作出的《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》2001年12月29日頒布，2002年9月1日正式實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》首次以法律的形式規定對于不按照法律、法規生育子女的公民征收相應的社會撫養費。至此，社會撫養費征收法律制度正式確立。

（一）社會撫養費的含義和性質

社會撫養費，是指為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。社會撫養費屬于行政性收費，是行政征收的一種重要形式，具有補償性和強制性的特點。社會撫養費是推行計劃生育基本國策的一項重要措施。

“社會撫養費”比起“超生罰款”“計劃生育費”要更科學合理，它揭示的是一種補償性的責任，是一種對于國家和社會公共投入給予必要補償的行政性收費，并非懲罰性的罰款。社會撫養費的重點不是懲戒其未依法履行相應義務的行為，而是基于對因此加重社會公共負擔的一種補償。因為限制出生的孩子會占用社會資源并將增加國家公共投入，這將擠占合法生育小孩的該得資源，這對他們是不公平的。因此，需要向超生的公民征收適當的費用以彌補這種不公平。

（二）我國社會撫養費征收問題現狀

《中華人民共和國社會撫養費征收管理辦法》第3條第2款規定，社會撫養費的征收標準，分別以當地城鎮居民年人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準，結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規規定生育子女的情節，確定征收數額。社會撫養費的具體征收標準由省、自治區、直轄市規定。

在我國各地區，生育政策本身就不一樣，要統一很難，各地經濟發展水平也不平衡。因此目前全國在對超生一個子女者征收社會撫養費方面，從征收標準上來看大致可分為四類標準：第一，在征收基數確定的情況下，按固定的倍數征收。如江西3.5倍。上海、河南、湖北均為3倍；第二，設置一定的倍數區間。如北京3至10倍、新疆1至8倍：第三，固定數額區間。如黑龍江城鎮居民3至6萬、農村居民1至3萬；第四，設置下限。規定征收額的最低倍數或金額，如河北不低于2.5倍、山西不低于7000元等。

從征收對象上來看，遼寧、河南，廣東等地表述為“不符合本條例規定生育的”，與《人口與計劃生育法》表述一致；北京、天津、江西等地表述為“違反本條例規定生育的”，與《人口與計劃生育法》內涵基本一致。而湖南，廣西則表述為“違法生育子女的”，直接將征收對象界定為行政違法人員。其次，從征收種類來看，除超生人員外，未辦理結婚登記（包括未達到結婚條件）生育、未經審批再生育、不夠間隔期再生育等程序性違法的行為也在其中。但是從行為結果來看，程序違法并未導致實際生育數量的增多，更未引起社會投入的增加，不具備征收社會撫養費的實質要求。同時，為凈化社會風氣，不少省份對有配偶與他人生育（或”重婚生育”）的雙方征收社會撫養費，并規定從重或加重征收。例如，廣東按超生處理、征收6至9倍，四川則高達9至10倍，而這種情形下生育的子女與夫妻超生子女在資源消耗方面并沒有什么區別。從征收人群來看，各地一般按照當事人的收入情況區分為兩類。一類是普通人員，按規定的基本標準予以征收，另一類是經濟收入較多人群，按照較高的倍數（湖南4至6倍、山東6至10倍）征收或對其超過當地人均收入部分加征一定倍數（廣東、四川、陜西1至2倍，云南3倍），或者以其實際收入作為基數征收（北京、河南，湖北等）。國家對每個新生兒的社會投入是相對平等的，以家庭收入情況確定征收標準明顯與社會撫養費的本質相背。

（三）完善我國社會撫養費等問題建議

對超生人員征收社會撫養費，是計劃生育管理的重要手段，對推動我國人口計生事業的健康發展起到了重要作用。但隨著目前我國正在如火如荼的進行法治建設和進一步彰顯人權觀念。如何完善我國社會撫養費這成為社會熱點并引發了一定的爭議。完善社會撫養費制度功能的前提下，對順利推行計劃生育國策，構建和諧社會具有重要意義。

1.完善法律層面

基于對社會撫養費的認識，第一，要對各地條例及征收辦法進行清理，明確將征收對象界定為“不符合規定多生育子女者”；第二，加大財政的投入力度，調整社會撫養費的管理使用機制，由上繳地方財政改為中央財政，切斷部分地區刻意追求征收數額的強大動力來源：第三，進一步規范征收程序，明確具體的操作程序，推動計劃生育行政執法規范化科學化；第四，進一步研究和探討社會撫養費標準的統一性與合理性。我國是人口大國，人口基數大。隨著人口流動性的逐步增強，社會對公民的公共投入成本已不能再局限于部分省和部分市；第五，應在國家層面制定相對統一的征收原則，減少地方自由裁量空間。同時，標準要具有合理性、科學性，既要給予遭受侵犯的公民恰當的救濟，也要考慮對超生夫婦基本人權的保障。對于一些特殊的例外情況，建議通過設置一定的減免條款，給予特殊對象必要的照顧。

2.合理利用社會撫養費

（1）社會撫養費可以用于增加教育資源、成立教育基金等教育。

對孩子來說，教育的公平是享受其它公平的基礎。正是由于多生育的小孩，使得原有的社會資源包括教育資源供不應求，因此將征收的社會撫養費用于增加教育資源，應是社會撫養費的題中之義。其次，可從每年征收的社會撫養費中拿出一定數目的資金作為專項資金，用以補助計生家庭孩子成年前的教育。

（2）用于醫療投入

醫療資源和教育資源一樣，當前我國的醫療資源人居占有率是很少的。非計生的人口占用了醫療資源，相對就減少了計生家庭可以享受的醫療資源。為了讓計生家庭不受影響，可以從社會撫養費中提取適當比例，作為醫療投入，從而彌補合法生育小孩的被占資源。

（3）對我國養老制度的扶助

“五普”統計表明，65歲及以上人口已占大陸總人口的6.96%，我國已經進入了人口老齡化社會。根據我國的現狀，老齡化速度快，農村老齡化程度遠高于城市，由此產生了人口老齡化問題，包括老年人口問題，如老年社會保障、老年健康、老年就業等，勞動力隊伍老化等。計劃生育家庭響應國家號召，為國家做出了貢獻，年老了，應該享受應有的待遇。從農村情況看，很大一部分人是怕老無所依。農村居民沒有退休金等，他們之所以會想多生孩子，主要是出于養兒防老的考慮，所以養老制度的完善很有利于計劃生育制度的實行。如果老年人生產生活中的實際問題不能從根本上解決，生育觀念不可能轉變，即使轉變了也是行政管理強制的結果。如果能把征收的社會撫養費等投入到養老保障基金里面。另外有農民自己繳納很少的一部分，再由國家財政投入一部分，組成農村養老基金。在老年有所保障的情況下，農村的生育觀念也許會的到改善。

（4）用于加大對計生家庭的獎勵力度

《北京市人口與計劃生育條例》第22條規定，已婚育齡夫妻按照規定可以生育第二個子女，但書面表示不再生育的，由各自所在單位或者鄉鎮人民政府、街道辦事處給予表彰，并給予每人不少于500元的一次性獎勵。

雖然從法律到地方性法規，都對于自愿終身只生育一個子女的夫妻，規定了獎勵政策，但是一方面數額太少，相對于十數萬的社會撫養費，以及日益提高的經濟生活水平，幾百乃至幾十元的獎勵，根本無法產生激勵作用。因此筆者認為，獨生子女父母獎勵金等具有行政獎勵性質的獎金，應全部由政府承擔，必要時可以從社會撫養費中支出。這樣就不會對行政機關造成過度的負擔。

三、結語

波斯納說過：“憲法創制者給我們的是一個羅盤，而不是一張藍圖”。在我國憲法中就明文規定了夫妻雙方有實行計劃生育的義務。憲法雖然沒有提供積極的措施來實施計劃生育制度，但是它也提供了一些基本的價值共識。計劃生育義務是憲法上的基本義務，任何人都應履行，任何違反計劃生育義務而超生的，均應受到法律制裁，均應承擔相應的法律責任。筆者認為，計劃生育義務能夠容身于憲法的價值體系之中，能很好在實踐中推廣；在于公民尊崇憲法，尊崇法律。在我國構建法治社會的今天，則更需要以法律的理性和精神指導著我們繼往開來。

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