發展壯大墾利縣村級集體經濟路徑探析

摘要：2013年山東省召開“全省村級集體經濟運轉經費保障工作”現場會，把增加村級集體經濟收入作為農村經濟運轉的主渠道來抓。村級集體經濟壯大與發展關系重大，它是根治“三農”問題的關鍵措施。本文將立足于試點調查摸底基礎上，探索墾利縣村集體經濟發展壯大的新路徑。

關鍵詞：村級集體經濟 墾利縣 發展壯大

1 墾利縣村級集體經濟發展基本情況

墾利縣近年來始終堅持把發展壯大村級集體經濟作為農村固本強基工程來抓，因地制宜進行了一系列有益探索。

1.1 基本情況

2012年下半年，墾利縣對全縣村集體經濟發展情況進行了新一輪調查摸底，并主要針對董集鎮、興隆街道辦事處具體情況進行了調研。通過調查掌握：全縣333個行政村中，無集體經濟收入的占33.3%；有收入但3萬元以下的占15.6%；收入為3至5萬元的占16.5%；5至10萬元的占14.4%；10萬元以上的占20.1%。從初步調查情況看，村級集體經濟收入在3萬元以下有163個村，占到48.9%，即使收入在3萬元以上的170個村，經營性收入占村內收入比重也非常低。雖然經過縣委、縣政府的艱辛努力，全縣農村集體經濟較以往有了較大改善、村級組織服務能力逐年增強，但不可否認，由于受農村稅費改革后村級收入渠道變窄，村級組織基礎差、底子薄等客觀因素影響，全縣農村集體經濟仍然普遍比較薄弱。

1.2 主要做法

1.2.1 堅持政策引領。墾利縣制定下發《關于發展壯大農村集體經濟的意見》，對“盤活存量資產，以經營促增收”、“發揮區位優勢，發展三產促增收”、“搞活土地經營，以地生財促增收”、“鼓勵村企資源結對，合作開發促增收”等發展模式作出了政策性支持，特別對村級資產資源租賃、村級組織開展有償服務、農村土地流轉、村企投資聯營等進行了詳細說明和政策解釋。

1.2.2 加大財政補貼力度。從2009年開始，按照500人以下的薄弱村每村每年補貼0.3萬元、500-1000人以下0.5萬元、1000人以上0.8萬元的標準。2012年，將縣財政每年列支資金增加到77.8萬元，將標準提高至0.5萬元、0.8萬元、1萬元，對134個薄弱村進行補貼，形成了集體經濟薄弱村財政補貼正常增長機制。

1.2.3 注重隊伍建設。選好村班子是發展的前提，墾利縣結合村“兩委”換屆、后進村整治等工作，不斷加大從經商人員、合作組織負責人、科技致富能手等群體中選拔優秀人才力度，2011年村“兩委”換屆后，60余名產業致富能手和外出務工經商人員走上了村主職干部崗位，全縣“三高三強”型村“兩委”成員比例達到了70.6%。

1.2.4 突出產業優勢。農村以農為本，只有產業興才能發展快。墾利縣整合全縣46個涉農部門職能，大力實施“產業黨建”工程，分析匯總形成覆蓋16個產業的產業村重點臺賬、產業惠民政策臺賬和產業黨建推進方案臺賬。探索建立現代漁業、現代畜牧業、生態林果業等3個產業黨委，并通過靈活組建方式把40多個黨組織建在龍頭企業、產業基地、農村經合組織上。科學確定10個產業區塊，每個區塊確定1個中心村和3至5個輻射聯動村，選派百名機關干部開展產業幫扶。

1.2.5 借助重點工程項目，依托盤活集體土地資源，推動成方連片集中“破殼”。依托城鎮化建設、工業集中區建設、農村集中居住工程、生態林場建設、重大水利工程、鐵路公路項目、土地儲備、土地綜合開發或整理等重點工程項目，充分用好用活溝橋路渠等集體資產，實現集體增收。同時加強農民經濟專業合作組織建設，以合作經濟帶動村集體經濟發展，在合作經營中增加村集體收入。

2 墾利縣村級集體發展壯大過程中存在的問題

近年來，在積極探索發展壯大村級集體經濟有效舉措的同時，我們也發現了一些不容忽視的問題，主要表現在以下幾個方面。

2.1 工作進展不平衡

各鎮（街道）雖均在墾利縣境內享受村級集體經濟發展的同等政策但是由于多方面原因，工作進展呈現出“不平衡”狀況，一方面，東營市針對村級集體經濟發展在全市范圍內提出“成方連片發展村級集體經濟”，這一政策中許多項目可以直接獲得市級財政及政策支持，并實現與其他縣區的聯動，對于部分地區的集體經濟發展提供了便利條件，并跑在了發展的前列，對區塊內村民增收及居住環境改變等方面起到了積極作用。東營市成方連片發展村集體經濟項目有兩個，分別為：興隆林場項目和金湖銀河工程。這兩個項目都是市屬重點工程，市財政撥款。另一方面，由于地理位置及資源優劣勢的不同，村與村之間，鎮（街道）之間的基礎因素不同，工作難易及推進程度不同，導致了工作進展的不平衡。有時工作開展投入的人力物力財力與收入成反方向發展。所以盡管全縣村級均已按要求建立了機制，并取得顯著成效，但工作進展很不平衡。

2.2 清產核資不到位

要進行村級集體經濟的發展與壯大就要進行資產的摸底、核對、清理、收回，但是，墾利縣境內很多村不同程度的存在著村務管理不規范、歷史遺留問題多。一是村集體資產部分流失等問題。部分臺賬與實物資產不符，實物資產流失，有的資產臺賬缺東少西；在實際工作中，很多村大都沒有對集體資產進行有效登記，更沒有辦理任何產權證明，使村集體資產產權不明。任期內的村干部為了自身利益，不愿去惹這些人；知情的群眾部分敢怒不敢言，致使集體資產的安全無法得到保障，造成集體資產的流失。二是村級集體臺賬登記管理不全面，對資金、資產相對明確一些，而對土地（機動地）、果樹以及“四荒”等的登記就不全、不細或沒有臺賬登記。

2.3 資金來源渠道不穩定，村集體經營性收入形式單一

經過調查各鎮（街道）普遍在資金來源及收入方面出現了很多問題。土地、油區、項目、資金等發展壯大村級集體經濟的資源要素相對較少，缺少帶動力強的區域性大項目、大工程。一是經營收入少；村辦企業非常少，村集體經營性收入除機動地發包收入和資產租賃收入外，缺少經營實體，村集體經濟發展的內生動力不足；二是資產資源少；三是各鎮（街道）財政收入不同致使政府轉移支付數額差距很大，既滿足不了村民對農村公共基礎設施的需求，又不能從根本上帶動農村經濟發展。

2.4 財務監管不規范

一方面，農村財務管理缺乏統一的規章制度。會計人員缺少相應的專業培訓，民主監管小組管理不規范，部分成員意識不到自己的責任。例如民主監管小組成員不按規定辦事，被村干部收買，致使無法報銷的賬目得以報銷。另一方面，農村財務管理缺乏相應的審計機制。對村級財務工作指導和監督的職能得不到充分發揮。

3 發展壯大墾利縣村級集體經濟發展的對策

墾利縣通過規范農村集體資產管理，采取切實措施發展壯大集體經濟，取得了明顯成效，但在政策運行中仍存在一些不容忽視的問題

3.1 建立完善的獎懲機制

通過制定有針對性的考核約束制度，進一步激活村干部的創業積極性，提高為民服務水平。實行崗位目標責任制，圍繞經濟和社會發展、政治文明和精神文明建設等內容，科學設置考核項目，分解到每個村干部，于每年年終進行綜合考核評定，確定優秀、良好、合格、不合格四個等次，作為最后兌現獎懲的主要依據。在此基礎上積極探索實行崗位定額補貼制度，根據村干部實際承擔的工作任務，實行“基礎工資+績效補貼”的結構化崗位定額補貼方式，并且參照本地農民收入情況，綜合考慮村型和工作任務量大小確定相應的基礎工資標準，根據村干部每年年終的崗位綜合考評結果按等次兌現績效補貼，對考評不合格的取消績效補貼。

3.2 加大財政資金扶持力度

3.2.1 設立村級集體經濟發展專項基金，采取以獎代補、比例配套等靈活形式，加大對發展壯大集體經濟的資金支持力度。嚴格落實關于用于村級轉移支付資金不低于農村稅費改革對鄉村兩級轉移支付資金總額的20%的規定，重點保障村級運轉。同時，加大財政補貼力度，形成集體經濟薄弱村財政補貼正常增長機制。

3.2.2 對于自身經濟基礎較差的村，加大資金投入。一方面需要改善公共基礎設施，滿足農民的需求，另一方面也應該加大對農村教育的投入，對農民進行技術培訓，使他們具有日后自己創造美好生活的技術條件。對于存在村級債務的農村，不但需要政府進行干預，提供資金支持，或是出臺減免利息的政策，為機制的開展創造良好的基礎條件，而且也需要農民自強起來，充分利用政府提供的政策，實現快速發展。

3.3 加強村級組織建設

①強化班子，選好人才。選好村班子是發展的前提，要著力加強村書記的選拔和培育，完善村干部的選拔配備，把那些想干事、懂經營、會管理、作風正、樂奉獻的人選進村級領導班子；②提升黨員干部素質是發展的潛力。要加強對村干部的教育培訓，通過定期組織培訓，提高村干部理論水平、業務能力和致富帶富本領，定期組織鄉、村干部到域內外先進地區考察學習、借鑒經驗，提高村干部的思想觀念和管理水平。

3.4 加大政策引導和扶持

①進一步加強政策引導作用。修改提升《關于發展壯大農村集體經濟的意見》，加快政策的研究和制定，探索發展“一村一策”的發展思路，一切從實際出發，量身訂做發展思路，并在大環境、財政上進行支持；②健全村干部激勵保障機制。建議上級出臺專門規定，支持在發展壯大村級集體經濟工作中做出貢獻的村“兩委”干部“連選連任”，增強村干部發展信心，提高農村發展持續性。為消除村干部后顧之憂，加大激勵保障措施，嚴格落實工作報酬、養老保險、離任補貼等制度。

3.5 制定有效監管制度

3.5.1 要積極健全完善村級資產管理、集體經濟正常積累、財務公開和審計等制度，保證村集體資產持續保值增值。首先，健全村級資產管理制度，規定村級重大公益事業支出和重大發展事項，必須進行民主決策。其次，建立村集體收入正常積累制度，規定對開發建設土地征用等所獲得的補償費等收入，除按政策要求分配給農民的外，其他一律作為集體積累資金，每年村集體經營性收入也保證不少于40%作為發展資金，嚴禁“分光吃凈”。第三，加強財務公開和審計監督，進一步規范和完善村務、財務公開和經濟審計制度，切實加強對村級財務的審計監督，確保村干部干事干凈。

3.5.2 搭建監管平臺，實行民主監督。積極構建立體化監督體系。一方面，充分發揮村民會議或村民代表會議對村務管理的監督作用。另一方面強化責任追究。建立村務管理工作過失責任追究制度，對在村級重大事務決策和管理中不按程序辦事，獨斷專行導致工作失誤，造成重大損失的，村民代表會議向有關責任人進行質詢，并視情況提出處理意見，直至依法啟動罷免程序。

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