陜西省“省直管縣”體制下城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政支持研究

摘 要：近年，我國為促進(jìn)縣域發(fā)展，避免中央和省級(jí)對縣級(jí)財(cái)政的撥款被市級(jí)所截留，先后在多城市實(shí)行省直管縣政策，賦予縣級(jí)更多的財(cái)政獨(dú)立自主權(quán)以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。中共十八大再次重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的課題。為了驗(yàn)證省直管縣這一財(cái)政政策是否有助于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，文章選取陜西省作為主要數(shù)據(jù)來源省份，運(yùn)用雙重差分法分析得出陜西省直管縣對城鎮(zhèn)化發(fā)展具有顯著促進(jìn)效果。

關(guān)鍵詞：省直管縣；城鎮(zhèn)化；財(cái)政分權(quán)；雙重差分

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2014）3-0136-03

2002年以來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策導(dǎo)向進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的時(shí)代，城鎮(zhèn)化不僅作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)收入差距的一個(gè)重要手段，還成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力的推動(dòng)。“十八大”關(guān)于中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“加快城鎮(zhèn)化建設(shè)速度”列為2013年經(jīng)濟(jì)工作六大任務(wù)之一。為加速我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，2002年我國部分省市開始試行財(cái)政省直管縣，首先進(jìn)行了財(cái)政上的放權(quán)，避免中央和省級(jí)對縣級(jí)財(cái)政的撥款被市級(jí)所截留，一定程度上解決縣級(jí)財(cái)政的缺錢問題，賦予縣級(jí)更多的財(cái)政獨(dú)立自主權(quán)以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

近年來，陜西省城鎮(zhèn)化率低于國家平均城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)，2011年城鎮(zhèn)化率為47.3%，2012年，城鄉(xiāng)居民數(shù)量達(dá)到均衡。2006年陜西省政府頒布《陜西省人民政府關(guān)于實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)的通知》（陜政發(fā)[2006]65號(hào)），采用逐步試點(diǎn)省直管縣的改革辦法。選取藍(lán)田、延長等15個(gè)縣作為首批改革試點(diǎn)。2009年陜西省政府頒布《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于擴(kuò)大省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)范圍的通知》（陜政發(fā)[2009]94號(hào)）。選取周至、清澗等12個(gè)縣作為改革試點(diǎn)。

不同于以往運(yùn)用財(cái)政政策對城鎮(zhèn)化進(jìn)行分析，本文嘗試從財(cái)政分權(quán)角度分析其對城鎮(zhèn)化影響，以省直管縣的財(cái)政體制改革為視角實(shí)證分析財(cái)政分權(quán)對城鎮(zhèn)化發(fā)展即省直管縣能否促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

1 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

關(guān)于我國省直管縣財(cái)政體制改革與城鎮(zhèn)化與的關(guān)系，學(xué)界從不同角度進(jìn)行了研究，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

一是省直管縣財(cái)政分權(quán)改革能夠促進(jìn)縣域GDP的增長。張占斌認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、改變資源配置方式來推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實(shí)行省直管縣的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。傅光明將省直管縣改革模式分為浙江模式，湖北模式，廣東模式三類，肯定了試點(diǎn)獲得的成效。認(rèn)為“省直管縣”改革充分調(diào)動(dòng)了縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；鄭新業(yè)、王晗等利用雙重差分方法估對湖南的面板數(shù)據(jù)分析得出相較于沒有被省直管的縣，被直管的縣的實(shí)際GDP增長率每年提高約1.33個(gè)百分點(diǎn)。研究還表明，更多的財(cái)源、更多的支出責(zé)任，以及更多的管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)力對被直管縣的經(jīng)濟(jì)增長有促進(jìn)作用。

二是財(cái)政政策對城鎮(zhèn)化發(fā)展具有促進(jìn)作用。余紅艷用VAR模型對1978年—2006年的面板數(shù)據(jù)分析得出財(cái)政政策對于提高城鎮(zhèn)化水平來說，有一個(gè)逐漸增長的過程。賈康認(rèn)為公共財(cái)政是政府處理城鎮(zhèn)化問題的公共資源配置主要手段，按照公共財(cái)政的內(nèi)在邏輯和職能體現(xiàn)，構(gòu)建“一元化”公共財(cái)政，是破解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，走向以“市民化”為核心的城鄉(xiāng)一體與現(xiàn)代化過程的重要機(jī)制化支持后盾。

以上研究對于認(rèn)識(shí)我國的城鎮(zhèn)化、財(cái)政支持和省直管縣之間的關(guān)系具有重要借鑒意義，但其大多作為單獨(dú)系統(tǒng)進(jìn)行研究，而將三者作為一個(gè)整體的研究很少，尤其缺乏動(dòng)態(tài)分析。鑒于此，本文在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)化和省直管縣財(cái)政體制改革同時(shí)納入到分析框架中，以揭示三者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，為促進(jìn)城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供政策支持依據(jù)。

2 實(shí)證分析

2.1 雙重差分法

2.2 雙重差分法試用性檢驗(yàn)

確認(rèn)省直管縣的選擇是隨機(jī)的是排除非政策因素的影響的第一要求。

2.2.1 檢驗(yàn)一：是否隨機(jī)選取的直管組和對照組

陜西省對省管縣試點(diǎn)的選擇，按照財(cái)政經(jīng)濟(jì)特別困難、生態(tài)保護(hù)任務(wù)重的原則進(jìn)行選取。但為了具有對比參照作用，同時(shí)選擇了延長、定邊這兩個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況比較好的縣作為對比試驗(yàn)。從2006年開始，陜西省共選取27個(gè)縣作為省直管縣改革試點(diǎn)，通過對相關(guān)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，其中的15個(gè)縣的GDP處于全省83個(gè)縣（市）的倒數(shù)30位，其中7個(gè)縣處于全省后10位；再從財(cái)政收入來看，其中12個(gè)縣處在全縣的后20位，尤其是黃龍、佛坪、佳縣、留壩更是全省最后。

為了更好的驗(yàn)證，采用Logit模型進(jìn)行檢測：首先選取2002-2006年陜西省未實(shí)行省直管改革的各縣的數(shù)據(jù)，將“是否為直管縣”作為變量，再將陜西省政府相關(guān)文件中用到的“財(cái)政收入”一項(xiàng)作為解釋變量。此外，為驗(yàn)證城鎮(zhèn)化的影響，加入“城鎮(zhèn)化增長率”為另一解釋變量。從而來驗(yàn)證此因素是否是影響一個(gè)縣被選取為省直管縣的條件。

由回歸結(jié)果如表1所示，可以看出，財(cái)政收入和人均財(cái)政收入解釋變量的系數(shù)全為負(fù)值，可以表明陜西省省直管縣的試點(diǎn)選取更偏向于財(cái)政經(jīng)濟(jì)更困難的縣。并且可以看出，城鎮(zhèn)化增長率的的估計(jì)系數(shù)反應(yīng)結(jié)果不顯著，說明陜西省政府并不以城鎮(zhèn)化增長率作為挑選直管縣的依據(jù)。因此，我們證明了陜西省直管縣試點(diǎn)的選取符合雙重差分這一政策實(shí)施效果檢驗(yàn)方法的首要隨機(jī)性的前提條件。

2.2.2 檢驗(yàn)二：在改革前直管組和對照組的城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢

是否一致

為了確定在2007年之前直管組和對照組的城鎮(zhèn)化增長率是否具有相同趨勢，我們選取直管組的城鎮(zhèn)數(shù)為自變量，將平均城鎮(zhèn)化增長率的差分作為因變量。

由表2可知，直管縣的城鎮(zhèn)化增長率差分結(jié)果顯著為正，說明直管組和對照組城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢一致。

2.3 回歸模型設(shè)定

為了更好的說明政策實(shí)施效果，我們在改革效果評(píng)估的基礎(chǔ)方程上添加城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資（ufaiit）、城鎮(zhèn)居民人均收入（upciit）、人均生產(chǎn)總值（pgdpit）、財(cái)政收入增長率（frgrit）為解釋變量以更好的解釋改革的效果。其中城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資反映城鎮(zhèn)發(fā)展的資金約束，城鎮(zhèn)居民人均收入反映人均消費(fèi)和購買力水平，人均生產(chǎn)總值反映地區(qū)市場規(guī)模，財(cái)政收入增長率反映城鎮(zhèn)發(fā)展情況。

2.4 變量來源與描述統(tǒng)計(jì)

陜西省的省直管縣財(cái)政體制改革是從財(cái)政分權(quán)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣兩方面分別進(jìn)行的，并且試點(diǎn)縣不同。這對于單獨(dú)分析省直管縣的財(cái)政體制改革是否促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了良好數(shù)據(jù)支持。本文數(shù)據(jù)主要來源《陜西省統(tǒng)計(jì)年鑒》（2002—2012），還有部分來自陜西省各市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2006—2009）。陜西省共有83個(gè)縣（市），其中先后被直管的縣共27個(gè)，因延長、定邊不符合雙重差分法的隨機(jī)抽取這一應(yīng)用前提假，故排除。因此直管組有嵐皋、藍(lán)田、寧陜、永壽、周至、佛坪、留壩、鎮(zhèn)安、紫陽、宜君、丹鳳、黃龍、富平、佳縣、大荔、扶風(fēng)、隴縣、淳化、武功、蒲城、鎮(zhèn)巴、山陽、太白、清澗、楊凌區(qū)。從非直管組的56個(gè)縣中隨機(jī)抽取33個(gè)作為參照組。具體隨機(jī)方法為，首先確定數(shù)據(jù)組是2002—2012年相關(guān)數(shù)據(jù)，再以城鎮(zhèn)化增長率作為參照變量來衡量兩組是否具有相似特征，分別計(jì)算各縣的固定資產(chǎn)投資總值占財(cái)政支持總量的比重和城鎮(zhèn)化增長率的均值，再將偏離均值較大的數(shù)據(jù)逐步剔除，從而選取直管組和對照組。

2.5 穩(wěn)定性檢驗(yàn)與回歸結(jié)果分析

將模型進(jìn)行雙重差分混合OLS后，發(fā)現(xiàn)通過對城鎮(zhèn)居民人均收入（upciit）、人均生產(chǎn)總值（pgdpit）、財(cái)政收入增長率（frgrit）控制后，省直管縣這一政策的改革效果并不明顯。城鎮(zhèn)居民人均收入系數(shù)值為0.0000582，顯著為正，而其他變量像人均生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民人均年收入的估計(jì)系數(shù)不顯著，說明決定城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響性因素是城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資和財(cái)政收入，更重要的是回歸分析表明省直管縣對于城鎮(zhèn)化發(fā)展起顯著促進(jìn)作用。將對照組城鎮(zhèn)化水平較高的鎮(zhèn)的平均增長率作因變量代入方程，進(jìn)行模型的穩(wěn)定性檢驗(yàn)，如表3所示，在變換因變量指標(biāo)后，省直管縣這項(xiàng)政策的改革效果的估計(jì)系數(shù)依然不明顯。

綜上所述，通過運(yùn)用雙重差分法對省直管縣這一政策的檢驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)省直管縣對城鎮(zhèn)化的發(fā)展有明顯的促進(jìn)作用。并且，我們發(fā)現(xiàn)，省直管縣這一財(cái)政分權(quán)改革對城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市圈的形成都有重要意義。主要的原因可能是地方政府可以利用省級(jí)直屬權(quán)力加大對縣域及下屬城鎮(zhèn)的發(fā)展。最為重要是，對于政策的制定者來說，加大對實(shí)施省直管縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府保障性支出也許會(huì)是持續(xù)健康發(fā)展城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素。從長遠(yuǎn)來看，提高城鎮(zhèn)人均收入、加大城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資會(huì)更有利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

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