土耳其國有企業改革及經驗

1925至1950年，土耳其在歷經了大蕭條后，為發展國民經濟和加速國家的工業化進程，設立了國有企業。最初，政府把投資重點聚焦在那些既關系國計民生和國家經濟命脈又難以吸引私人投資的行業。1960年至1983年，土耳其國有企業的數量不斷增加，主要集中在交通運輸、新聞傳播、能源、銀行、食品制造加工等行業，在土耳其的經濟發展過程中發揮了重要作用。根據1984年出臺的233號法令，土耳其國有企業分為兩大類：一類為經營性國有企業，由國家完全控股，以營利為目的，商品和服務由企業依據市場自主定價，包括軍工、發電、天然氣、煤炭、茶葉生產企業；一類是為公共服務類國有企業，由國家完全控股，享有壟斷定價的特權，如鐵路、交通運輸、郵政、機場管理局、海岸安全管理局等。

土耳其國有企業監管體系

國庫署是土耳其政府中管理國有企業的重要部門之一，代表中央政府管理國有企業資產，具體職責由國庫署國有企業行政總處承擔。此外，國庫署還設有專門的審計部門負責審核國有企業的財務狀況。2007年，共有25家企業受國庫署直接管理，其中包括21家國有企業和4家國有銀行，這21家國有企業分布在能源、采礦、交通運輸、通信、農業等行業。2007年，國庫署下屬國有企業總營業額達到了452億里拉，營業收益為27億里拉，凈利潤達到12億里拉，占當年GDP的0.14%。

1994年4046號國有股權減持法頒布后，土耳其政府設立了兩個專門負責國有企業國有股權減持的機構：一是國有股權減持高級理事會，是土耳其國企國有股權減持最高決策機構，由總理和外交部長、財政部長、交通運輸部長、國務部長四位部長組成。二是國有股權減持管理局，是國有股權減持改革的執行機構，屬公共法人，有專門預算，直接向總理負責。國有股權減持管理局的主要職責包括：履行國有股權減持高級理事會的決定，就國有經濟實體是否放入國有股權減持資產清單，以及為國有股權減持準備而實施的企業重組和整合等議題向高級理事會提出建議。

土耳其的國有企業由國庫署及國有股權減持管理局負責管理，監管機構的主要職責有：第一，委任董事長或總經理。一般董事會由6人組成，其中3人來自政府，2人為企業家，1人為職工代表。第二，采用股份制方式控股企業。國有企業的投資并不是全部由國家承擔而是股份化的，政府規定國家控股50%以上的即為國有企業。第三，戰略指導。土耳其國庫署、國有股權減持高級理事會以及國家計劃署等政府機構均對國有企業進行戰略指導。第四，運用法律法規進行調控和引導。土耳其注重立法先行，從企業的開辦、經營、轉產改組到破產倒閉，都有相應的法規依循。

土耳其國有企業改革的基本思路

國有企業對土耳其工農業初期的發展有巨大的推動作用，但是，計劃性的定價政策與海外市場的隔絕，一系列的政治博弈以及大量冗員，加上不合理的經濟指標和政策干預，逐步使得土耳其國有企業陷入困境。1994年，土耳其50家國有企業中僅有15家盈利，這一年土耳其政府為國有企業填補的營運虧損就高達90萬億里拉。截止到1994年底，國有企業總負債高達250萬億里拉，光是利息負擔就高達60萬億里拉。

沉重的經濟負擔和經濟危機的出現加劇了矛盾，從20世紀80年代初期開始，土耳其政府著手進行深入的經濟改革，擴大對外貿易，發展私有經濟，增加對外投資和國內儲蓄。1982年，成立了資本市場監管機構，中央銀行開始在開放市場上進行貨幣和資本交易，之后電力、煙草、茶葉等領域的壟斷政策被陸續廢除，國有企業提供的商品和服務范圍進一步縮小。2003年之后，土耳其國企減持國有股權進程明顯加快，包括土耳其電力公司、土耳其石油精煉公司、土耳其鋼鐵生產集團、土耳其煙草鹽酒專賣公司等大型國企完成了國有股權減持。2003～2010年，土耳其國有股權減持收益達到了310億里拉。

在進行國有股權減持的同時，土耳其政府在世界銀行的資金支持下，啟動了國有股權減持社會保障項目，開展了包括薪金補償、下崗職工再就業、監測經濟改革的社會效應等一系列項目。同時，多余的政府雇員被暫時指派到其他公共機構任職。

土耳其國有企業改革的主要目的是提高國有企業的生產效率，減少對財政補貼的依賴，減少政府對經營性國有企業的干預，國有資本集中力量促進國民經濟中基礎性、保障性領域的發展。

減少價格干預。1980年之前，國有企業主要依照國家政策制定相關產品價格，隨著國有企業改革啟動以后，定價機制變得相對獨立。1983年，土耳其政府頒布的233號法律規定經營性國有企業可以自主定價，政府保有對國有企業施加干預的權利，如果政策干預對國有企業造成利潤損失，政府應依照法律對國有企業進行責任補償，確保國有企業10%的利潤盈利。

用法律引導和規范國有企業的改革進程。土耳其政府1983年頒布了233號法律，取消了政府對國有企業的關稅優惠和特別保護。1984年頒布的2983號法律為國有股權減持提供了法律依據。該法律規定經營性國有企業可以將國有股權或者將公司經營權轉讓給私人，原國有企業的職工以及國有企業所在轄區內的居民享有優先購買企業股權的權利。1986年頒布的3291號法律，進一步規范了國有股權減持的進程，授權土耳其內閣成員決定國有企業減持國有股權的范圍和目標，國家計劃委員會負責國有企業及附屬企業的國有股權減持工作。

實行股份及租賃經營，嘗試混合所有制模式。對經營性國有企業如紡織廠、化肥廠、水泥廠等，以股票形式融資，建立董事會進行管理，政府給予指導和扶持。對于長期虧損或由私人經營更有利于生產的國有企業，如鹽礦等，租賃給私人進行經營。對過去由國家壟斷的工商業領域，如卷煙廠、茶葉加工廠、發電廠等，允許私人經營，市場競爭，優勝劣汰。

土耳其國有企業改革的實踐

被列入國有股權減持清單的國有企業，通過以下一個或多個途徑實現國有股權減持。

資產或股份出售：將公司資產全部或部分出售，或以大宗交易的形式出售企業股權，或在股票交易所公開交易股權 。

資產租賃：在一定時間內，將公司的部分或全部資產的使用權租賃給個人、法人。

經營權轉讓：將企業的整個或部分經營權、管理權相應作價出讓；對于礦產資源而言，僅臨時轉讓管理權。

在現存所有權之上設立新的無形財產權如許可證、專利等， 并不對實體資產進行國有股權減持，而是對這些新設立的無形資產進行轉讓或者變賣。

利潤分享模式及根據企業業務性質采取的其它合法處置。一般來說，對于虧損或者利潤率較低的國有企業，土耳其政府通常會以大宗交易的方式出售企業的資產和股權，對于電信、石油、航空運輸等一些利潤率較高的優質企業，則選擇以公開上市和在股票交易所出售股票的方式來進行國有股權減持。

國有股權減持的操作程序

第一，國有股權減持高級理事會決策研究，確定擬減持企業名單；第二，國有股權減持管理局搜集整理擬減持企業的數據和信息并進行分析；第三，確定啟動減持后，管理局負責進行公司移交準備等事務，對主要合同進行準備和核準；第四，篩選財務、法律等顧問；第五，顧問開展咨詢工作（約需時3～12個月）；第六，理事會確定最終的減持策略（出售、租賃、經營權轉讓或其他）及其實施方案（需4～9個月）；第七，管理局負責推進企業國有股權減持的招標程序、核準及成交（需1～4個月），并對減持工作進行跟進。

基礎建設及公共服務部門的國有股權減持。對于基礎建設和公共服務等戰略性部門的國有股權減持，土耳其政府有特殊的規定：使用國家預算和追加預算的管理部門及其財產（如壩、瀉湖、公路、醫院、港口等），公共服務性國有企業及其附屬公司等獨享壟斷權的公共經濟實體，可以進行經營權的轉讓或租賃不超過49年。一般情況下，基礎建設和公共服務部門的國有企業不得進行所有權的轉讓。

設立國有股權減持基金。為了更好的推進國有股權減持的進程，土耳其政府通過立法成立了國有股權減持基金，規定所有形式的國有股權減持收益、分紅、證券買賣收益等全部收入國有股權減持基金中，所得的資金用于償還相關國有企業債務，發放國有企業職工失業補貼、再就業支持補貼等，支付國有股權減持實施過程中的實際支出、國有股權減持管理局財政支出等，其他盈余資金轉入國庫署用于償還其相關債務。國有股權減持基金中的資金不得轉入其他任何基金中。

國有股權減持實施原則。在推進國有企業改革的過程中，國有股權減持管理局高度重視公眾和投資者的期望和要求，遵循“企業和公眾利益并重”的原則。

（1）通過社會保障體系（就業保障），減輕因國有股權減持帶來的失業等負面效應；

（2）提高國有股權減持的透明度；

（3）保護自由市場，免受不當競爭機制和潛在壟斷的負面影響；

（4）對自然資源等國家戰略性資本的國有股權減持，只進行短期的管理權的轉讓，在關系國家利益的戰略領域優先保護國有資本；

（5）國有股權減持的收益用于推動國有企業改革和進一步發展，不能用于基礎性的財政支出或投資；

（6）鼓勵私營資本參與國有企業經營，不得將擬定減持的國有企業轉讓給其他公共政府機構，除非是出于國家安全和公眾利益的考慮。

土耳其國有企業改革的成果

1984年，土耳其開始進行國有企業改革之初，是將未建成的缺少資金支持的國有經濟實體工廠轉交給私人部門。當時，有6家工廠被賣給不同的投資者，9家工廠賬面價值轉給市政或其他國有企業。截至2012年底，共有270家公司、114家國有機構、22家未建成工廠、8個收費高速公路、2座博斯普魯斯海峽大橋、1家服務單位、524 處不動產和6個港口的國家股份被列入減持資產管理清單中。后因各種原因，部分公司和不動產退出減持資產管理清單。2013年，國有股權減持資產清單中共有21家國有企業，8個收費高速公路、2座博斯普魯斯大橋和2個港口。1985年至2012年，政府通過國有股權減持項目獲得收益（revenue）高達477億美元，其中44億為股息收入（dividend income）。同期的國有股權減持總支出為462億美元，其中最大開支是償還國庫署支持國有企業國有股權減持過程所產生的債務，如為實行國有股權減持進行的增資擴股、外部債務清理等改革周轉性資金，約占支出的99%。

縱觀土耳其27年的國有企業改革歷程，可以看到，土耳其政府已完全從水泥、畜牧飼料和生產、牛奶乳制品、林業、飲食服務、石油分銷行業退出；在旅游業、鋼鐵、紡織、海運和肉類加工行業中有50%以上的國有股份已被減持。土耳其政府近期的國有股權減持重點集中在電力分銷、鐵路、港口等行業。2010年，電力分銷行業的國有股權減持已完成46%。除此之外，土耳其國有銀行的國有股權減持也逐步進行，從最開始的Sumer銀行，到后來的Deniz銀行和Anadolu銀行等。1998年5月，土耳其實業銀行12.3%的國有股份公開出售，創當時土耳其公開證券銷售金額之最。在進行土耳其北電網絡和土耳其托法斯汽車生產公司的國有股權減持時，國有股份首次在伊斯坦布爾證券交易所通過國際公開證券銷售發售給外國投資者。這一舉措使土耳其國有股權減持的資本來源更多元化，間接促進了伊斯坦布爾證券交易所與外國資本市場的整合。

經歷一系列改革與調整后，目前，土耳其國有企業（控股/參股）的內部管理運行機制也日趨市場化、規范化。

企業領導體制方面：一般采用董事會領導下的經理負責制。董事長和經理由總公司董事會確定。除了重大經營決策和財務預決算由總公司控制外，日常經營活動都自行決定。

精簡機構方面：企業行政簡潔，人員編制較少，人事安排完全由企業自主決定。

用人制度方面：十分注重職業經理人制度和管理人員的專家化。大多數國有企業的經理，均為歐美名牌大學畢業，熟悉國內外商情，極大提高了土耳其國有企業的效率。

內部管理企業利潤分配方面：土耳其的國有企業在實現利潤后必須繳納企業稅。如果是國有全資企業稅后利潤就全部留給企業作為生產發展基金。如果是國家參股企業，稅后利潤分配50%以上的部分留作生產發展基金。

薪酬獎勵方面：國有企業職工的工資、獎金都計入成本，福利基金也以交納保險基金的形式計入成本。國有企業還采用獎金激勵法，土耳其的大型國有企業發放相當于標準工資10%～20%的獎金，生產一線工人的獎金高于二線人員，各企業可自行制定獎勵辦法。

經理人激勵方面：對于經理的工資與社會地位，改革前，相關規定經理與工人工資之比不得超過2：1，待遇低，使許多有才干懂外語的人才流向私人企業；改革后，經理與工人工資之比擴大到5：1和10：1，國家還免費為其提供公寓、電話和汽車等，國有企業經理實際收入已經達到私有企業經理的水平。此外，政府還致力于提高國有企業經理的地位，給他們充分放權，政府不干擾企業管理，致使之前流失的人才又重回國有企業，大大提高了國有企業的效率。