行業(yè)協(xié)會自律誠信問題初探

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。社會組織發(fā)展迎來了又一個春天。近年來，潛江市社會組織中的行業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮其上下銜接。上下適應，上下滲透的社會管理與公共服務功能，起到了助推經(jīng)濟、化解矛盾、適時補位的積極作用，成為潛江市經(jīng)濟社會和公益事業(yè)發(fā)展的主力軍。在市經(jīng)濟正在轉型，體制改革逐步深入，社會深層治理需求的新形勢下，社會組織作為社會構成的第三方，要履行好體制改革進程中承接政府和社會提供的公共服務和解決事項功能，自律是基，誠信是本。筆者通過調研，淺析行業(yè)協(xié)會作用及自律誠信建設中存在問題和對策。

一、潛江市行業(yè)協(xié)會基本情況及作用

隨著潛江市經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，經(jīng)濟體制不斷健全，公民參與社會管理和公共服務的熱情不斷高漲，社會組織從2000年的近100家發(fā)展到目前的325家，其中行業(yè)協(xié)會38家，占全市社會組織的11%。其分布為經(jīng)濟流通協(xié)作類6個，建筑房產(chǎn)墻材類3個，養(yǎng)殖種植烹飪類13個，印刷廣告裝飾類4個，教育類1個，公共服務類4個，其他類7個，會員人數(shù)（單位）約3800人（個）。他們以自我完善，奉獻社會，優(yōu)化整合為發(fā)展原則，獨立于政府和企業(yè)之外，為我市社會、經(jīng)濟、科技、公益事業(yè)發(fā)展作出了積極貢獻。其作用主要體現(xiàn)在：

一是在經(jīng)濟體制深層次改革過程中，自律誠信行業(yè)協(xié)會具備市場配置的重要作用。

由于我國現(xiàn)行市場經(jīng)濟體制還不成熟，全方位的社會保障制度和公共服務體系未能完全形成，而行業(yè)協(xié)會通過行業(yè)協(xié)調能夠調整經(jīng)濟領域以及行業(yè)內部的各種關系，掌握市場經(jīng)濟信息和運行規(guī)律，發(fā)揮市場配置作用，讓更多的人民群眾享受到改革的紅利，使社會經(jīng)濟得到發(fā)展。市外商投資企業(yè)協(xié)會每年幫助外銷型企業(yè)爭取項目資金1000余萬元，促進我市外向型經(jīng)濟發(fā)展；市龍蝦養(yǎng)殖協(xié)會推廣“蝦稻連種”養(yǎng)殖技術，建立了42個養(yǎng)殖基地，面積達15.6萬余畝，年創(chuàng)產(chǎn)值達3.3億元，蝦農年人均收入5.4萬元。

二是在政府公共服務提供不足時，自律誠信行業(yè)協(xié)會具有順應需求的補缺作用。

在當前社會主義市場經(jīng)濟體制還不夠成熟的前提下，潛江市行業(yè)協(xié)會通過開展社會活動，提供社會服務，豐富社會公共產(chǎn)品，可以動員社會力量，調配民間資源和力量，整合資產(chǎn)和人才，承載了由政府轉移分化出來的社會職能，對政府的工作起到了“拾遺補缺”的作用。該市建筑業(yè)協(xié)會引導會員企業(yè)積極響應政府號召，主動參與社會建設，承接多項政府重點工程，完成農村特困戶危房改造3100余戶，建設保障性住房2800余套；市林業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會推進科學化管理、打造優(yōu)良品牌，實現(xiàn)總產(chǎn)值5億元，擴大了市綠化面積，為市家具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充實的原材料資源；市個體勞動者私營企業(yè)協(xié)會等近10家行業(yè)協(xié)會主動承擔社會責任，致力公益事業(yè)，關愛困難群眾和留守兒童，自發(fā)組織捐贈款物總合300余萬元。潛江龍蝦產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進會承接政府轉移職能，籌措資金800余萬元，成功舉辦“第五屆中國湖北潛江龍蝦節(jié)”。

三是在社會管理創(chuàng)新的新要求下，自律誠信行業(yè)協(xié)會具有橋梁紐帶作用。

社會組織是介于政府與市場之間的第三方，是政府與群眾，與社會不可切斷的紐帶。目前，我國貧富差距、城鄉(xiāng)差別也逐漸拉大，行業(yè)協(xié)會倡導的是信任、平等、協(xié)作的社會關系，開展的是互幫互助、社會幫扶、擴大就業(yè)等社會公益活動，可以使讓部分困難群眾得到更多公益性的服務。其次社會組織中的行業(yè)協(xié)會由于具有“群眾性”和“社會性”特征，能夠比較客觀地反映不同階層、不同群體的利益訴求，并能開展有效的社會活動，使社會變革所淤積的壓力得到及時有效的釋放；再是由于社會組織中的行業(yè)協(xié)會是基于認同自愿加入，在組織內部易于協(xié)調和溝通，許多使政府耗費心力的難題，在內部通過理性協(xié)商便可解決，這有助于形成和擴大社會共識，推進社會管理創(chuàng)新。

二、自律誠信缺失原因分析

《國務院機構改革和職能轉變方案》明確：改革社會組織管理制度。加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，強化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的主體。但是由于我國社會組織，特別是行業(yè)協(xié)會仍處于發(fā)展階段，多方面原因造成部分行業(yè)協(xié)會自律誠信的缺失。

一是法人治理結構未落實，自律誠信建設缺乏有力機制。

目前極少數(shù)行業(yè)協(xié)會還沒有健全以章程為核心的自律和內部管理制度，缺乏符合現(xiàn)代法人治理結構要求的管理機制、自律機制和監(jiān)管機制。有的在召開理事會、常務理事會、會員代表大會或對重大問題進行表決時，看似履行了民主程序，實際在履行程序的細節(jié)上有很多不規(guī)范的地方，甚至有個別行業(yè)協(xié)會成為利益載體，不能充分發(fā)揮維護會員權益和提供社會公共服務的作用，會員覆蓋率較低，凝聚力、影響力和號召力不強；其次是信息不披露，財務不規(guī)范，重大事項不報告，在社會公眾中無誠信度，自律誠信建設缺乏活力和機制。

二是“政會不分”和“行政化”，自律誠信建設遭遇碰撞。

據(jù)調研，少數(shù)行業(yè)協(xié)會都與業(yè)務主管部門或掛靠單位沒有脫鉤，或者說是名義上脫鉤而實際上沒有脫鉤，與業(yè)務主管單位有割不斷的利益聯(lián)系，主要表現(xiàn)在，在職工作人員在行業(yè)協(xié)會兼職或黨政領導干部退休后到行業(yè)協(xié)會任職現(xiàn)象比較突出，行業(yè)協(xié)會的專業(yè)人才和專職人員偏少；其次由于沒有實現(xiàn)徹底脫鉤斷奶，有的行業(yè)協(xié)會無獨立辦公場所，與主管部門合署辦公，還有的甚至沒有單獨設立賬戶（或有獨立賬戶卻不用），與政府機關的財務一起合并建賬、統(tǒng)收統(tǒng)支，業(yè)務主管單位把行業(yè)協(xié)會作為“自留地”；再是個別業(yè)務主管部門以政府職能轉移為理由，考慮到自身部門利益，把日常行政工作甚至是行政審批、行政許可也轉移到行業(yè)協(xié)會中，將政府授予的行政管理職能轉化為協(xié)會的有償服務，形成行政審批與有償服務、行政權力與經(jīng)濟利益交織，在這種狀況下，極少數(shù)行業(yè)協(xié)會成為主管部門的的第二“辦事處”，變相收費的“二傳手”，損害了企業(yè)和群眾利益，致使行業(yè)協(xié)會無公信力。

三是經(jīng)費不足和缺乏公益擔當，自律誠信意識欠缺。

極個別行業(yè)協(xié)會缺乏活動資金，資金來源主要是會員繳納的會費，政府資助，社會捐贈，服務性收入或者其他合法收入。目前，極個別行業(yè)協(xié)會活動資金極為有限，由于會費收取不易甚至不收取會費，又缺乏向社會提供公共服務的能力，活動開展完全依賴于政府每年下?lián)艿墓ぷ鹘?jīng)費。由于資金缺乏，工作無法開展，會員流失嚴重，作用無法體現(xiàn)，形成無資金——無作為——無吸引力的惡性循環(huán)。極個別行業(yè)協(xié)會缺乏公益擔當，未經(jīng)物價部門許可，不經(jīng)登記管理機關備案，制定行業(yè)價格，要求會員單位執(zhí)行協(xié)會制定的統(tǒng)一服務收費標準，擾亂市場程序、破壞公平競爭，損害消費者利益，失去了民眾信任。

三、解決問題的對策和建議

黨的十八大明確提出，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。同時，《國務院機構改革和職能轉變方案》中將社會組織管理制度改革作為十項改革任務之一，充分說明社會組織的現(xiàn)狀和作用已經(jīng)引起國務院的高度重視。筆者認為，應該從以下三個方面加強行業(yè)協(xié)會自律誠信建設，增強其發(fā)展實力，培養(yǎng)他們承接政府轉移職能和更好提供公共服務的能力。

——加快完善法律法規(guī)是基礎。

我國現(xiàn)行的社會組織管理的主要法規(guī)依據(jù)是《社會團體登記管理條例》（國務院第250號令）和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務院第251號令），均為1998年9月頒布實施，迄今已有16年，其管理理念和方式與經(jīng)濟社會條件下的蓬勃進步的社會需求不匹配，與深化體制改革進程中賦予社會組織的新功能不適應，在國家層面必須盡快修訂《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，省、市層面出臺相關《實施細則》和《加快社會組織規(guī)范發(fā)展的意見》等，將自律誠信建設列為重點章節(jié)，置于法理之中，作為能夠承接政府轉移職能的重要依據(jù)，推進社會組織，特別是行業(yè)協(xié)會健康發(fā)展。

——引入競爭機制是關鍵。

《國務院機構改革和職能轉變方案》明確要“探索一業(yè)多會，引入競爭機制”，這給社會組織，特別是行業(yè)協(xié)會培育管理指明了方向，也給行業(yè)協(xié)會帶來了危機感。黨的十八大以后，國務院出臺了《關于向社會力量購買服務的指導意見》，我省也出臺了《意見》和附則，我市也即將出臺相關文件，政府事務性管理和公共服務職能已經(jīng)向社會力量轉移，行業(yè)協(xié)會將成為承接政府轉移職能的一支“接力棒”。行業(yè)協(xié)會要在經(jīng)濟體制深層次改革中立足，謀求發(fā)展壯大，贏得政府購買服務和社會信任，自律誠信是必須認可條件。要加快行業(yè)協(xié)會自律誠信建設，引入競爭是關鍵路徑選擇。

一是寬進。降低社會組織準入門檻，業(yè)務主管部門對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織不再審查同意，實行民政部門直接登記。在條件成熟情況下，對其他類社會組織亦可實現(xiàn)直接登記，開放社會組織，特別是行業(yè)協(xié)會競爭渠道。

二是適度。在開放競爭渠道的基礎上，結合我市各類行業(yè)的實際，以行業(yè)從業(yè)單位（會員）總數(shù)或行業(yè)經(jīng)濟總量為標準，以防止無序競爭為量化，按20%-25%比例確定行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”數(shù)量，改變一個行業(yè)僅一個協(xié)會，行業(yè)協(xié)會無競爭對手的現(xiàn)狀，讓自律誠信的行業(yè)協(xié)會在市場競爭和購買服務中脫穎而出，使自律誠信成為優(yōu)勝劣汰的“叢林法則”。

三是引導。要加快出臺《關于培育發(fā)展和規(guī)范社會組織發(fā)展的意見》、《向社會力量購買服務的意見》和《社會力量購買服務資質評估辦法》等規(guī)范性和引導性文件，建立和完善行業(yè)協(xié)會自律誠信建設和購買服務的資格、質效、評估體系和市場機制，以競爭為導向調動自律誠信主動性，真正實踐好“將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)承擔”要求，充分激發(fā)行業(yè)協(xié)會自律誠信，參與市場競爭活力。

——創(chuàng)新監(jiān)管培育方式是推力

一要創(chuàng)新社會組織等級評估工作。開展以基礎條件、內部治理、工作績效和社會評價為核心的自律誠信建設載體，明確3A以上自律誠信社會組織可以優(yōu)先承接政府轉移職能、優(yōu)先購買社會服務、優(yōu)先獲得財政資金和公共資金補助，激發(fā)自律誠信的動力。

二要探索建立社會組織信用體系。以社會組織的主體準入信息、活動行為信息和主體退出信息為依據(jù)，根據(jù)社會組織自律誠信建設確定守信社會組織，警示社會組織，失信社會組織、嚴重失信社會組織四類信用等級，配套形成自律誠信建設的“環(huán)節(jié)鏈”，建立行業(yè)協(xié)會失信懲戒和“黑名單”信用管理制度，讓自律誠信行業(yè)協(xié)會優(yōu)先得到稅收、貸款等實惠，營造自律誠信環(huán)境。

三是推進行業(yè)協(xié)會去行政化改革。要按照政社分開、管辦分離的原則，分類推進行業(yè)協(xié)會在職能、機構、人員、財務、辦公場所等方面與政府部門、企事業(yè)單位逐漸分離，解決好黨政領導干部和公務員在行業(yè)協(xié)會中兼職的問題，實行行業(yè)協(xié)會黨組織的“應建必建”，以行業(yè)協(xié)會黨組織建設助推自律誠信建設。要尊重行業(yè)協(xié)會法人主體地位，促進依法獨立開展活動，獨立承擔法律責任，推動行業(yè)協(xié)會優(yōu)秀人才參政議政，落實重大事項報告和財務管理制度，建設自律誠信的寬松氛圍，使絕大多數(shù)社會組織能夠承擔政府轉移職能，在經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設中發(fā)揮積極作用，真正成為政府的合作伙伴、為潛江市經(jīng)濟社會發(fā)展服務。