提高城市減災救災綜合能力的思考與建議

根據城市防災救災工作多年的實踐和救災減災工作自身的發展規律，全面推進新時期的救災減災工作，必須認真處理好“三個關系”：

一是認真處理好救災與減災的關系。救災側重于災中應急和災后重建，科學的救災始終貫穿減災因素；減災貫穿于經濟社會發展的各個領域和災害管理的各個環節，是最積極最有效的“救災”。防災抗災實踐反復證明，主動防范勝于被動救災。要牢固樹立主動減災、綜合減災和災害風險管理的理念，始終堅持“以防為主，防、抗、救相結合”的工作方針，把工作重心由救災轉向救災減災并重。要堅持預防與處置并重，把工作重點放到加強基層減災能力上來，切實強化防災抗災基礎，為救災應急提供有力支撐。要強化救災、減災兩項工作在災害防范和處置過程的有序銜接，做到互為支撐，相互促進，全面提高工作實效。

二是認真處理好應急與謀遠的關系。特定自然災害發生的突發性和不確定性，決定了救災減災工作具有應急和謀遠的性質。一方面要在應急中謀劃長遠，保證在第一時間啟動預案，第一時間人員到位，第一時間款物到位，建立統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急指揮系統，建立“縱向到底、橫向到邊”、互相銜接、操作性強的應急預案系統，建立初報及時、核報準確、評估科學、統一發布的災情管理系統，建立布局合理、品種齊備、數量充足、管理規范的救災物資儲備系統；另一方面要在謀遠中關切當前，建立救災分級管理和分級負擔機制、災情會商評估機制、救災資金社會化發放機制、部門聯合監管機制和社會捐贈資金使用反饋機制。

三是認真處理好自身努力與社會參與的關系。新形勢下的救災減災工作，是一項十分復雜的系統工程，是一項跨部門、多層面、寬領域的工作。推進救災減災工作的創新發展，必須注重民政自身努力與社會參與，實現內外力量的有機整合。一方面，要加強各級救災減災綜合協調和應急指揮機構、救災物資儲備管理機構建設，不斷營造全社會關心支持救災減災事業的良好氛圍；另一方面，要加強溝通協調，不斷激發社會各界的參與熱情，逐步構建由政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與的工作新格局。

同時，我們還必須做好以下幾個方面的工作：

一是加強制度與組織建設，強化專職管理能力。專門統一的指揮機構是實現資源整合、提高應急處置能力的關鍵。發達國家都建有專職的災害管理機構，形成以強力權威機構為核心，各部門依照職責協作配合的運行機制。而且，這些國家已經形成了以災害基本法為核心，各專項法規齊備的減災法規體系，明確不同部門的減災責任和運行流程。同時，還有必要明確減災綜合管理機構的具體執法主體，授予其明確的行政職權，使其專業化、職能化，能夠調度專業救援隊伍和各種應急資源。

二是構建立體監測體系，提高監測預警能力。將提高信息采集、研判、預測預報能力作為減災工作的重要環節，構建災害情報的搜集、傳輸與報告系統，形成完備的信息傳送與共享機制，既為快速分析處理災害信息提供支撐平臺，又為民眾獲悉災害信息提供便捷通道。同時，加強氣象、水文、地質等方面監測系統建設，著力提高對洪澇、干旱等易發災害的預警預報能力，建立有效的預警信息發布機制，建設覆蓋全區各街（鄉）社區（村）的實時監測預警系統，提高預警信息的覆蓋率與時效性。

三是合理部署救災物資儲備，提高應急處置能力。應整合救災儲備資源，將救災物資儲備與戰略物資儲備建設有機結合，發揮戰略物資儲備的現有硬件設施與布局優勢，避免重復建設與資源浪費；充分考慮應對災害的多元化需求，確保救災重點器械裝備的及時調用；以災害風險評估為基礎，統籌做好救災物資儲備的總體規模與合理配置，做好救災物資的區劃工作，使儲備物資的品種配置有所側重；加大救災物資儲備的投入力度，確保救災物資儲備庫的建設標準，提高應對突發事件的實戰能力及交通、電力、水利等方面的恢復重建能力。

四是建立科技支撐體系，提高減災救災科技水平。現代科技手段與先進救災裝備是提升綜合減災能力的關鍵，以災害救援隊為例，其技術裝備精良，除配備運輸與通訊車輛，以及起重、挖掘等常規救援裝備外，還配有生命探測儀、船只和小型直升機等特種裝備。同時，必須加快建設統一的減災科技管理平臺，充分應用數字化網絡技術，構建由應急響應、信息分析、救援決策、信息反饋等在內的防災減災指揮系統。大力推進減災科技發展與應用能力建設，重點引進應急通信、生命探測、起重吊運、鋼筋混凝土結構拆除等救災專用裝備。加快推進先進科技手段在減災領域的應用，強化重大自然災害等緊急狀態下軍民資源的整合和能力共享。

五是組建專業化的救援隊伍體系。增強專業救援與協同作戰能力。專業隊伍與社會力量協同作戰，是減災工作的主要依托力量。汶川大地震就是把專業化隊伍作為災害救援的主體和骨干力量，重視提高救援隊伍的業務素質與實戰技能，實現了救援主體的專職化、專業化和軍事化，可根據需要快速反應，機動部署，高效完成各種復雜搶險救災任務。要合理規劃隊伍規模與布局，以經濟發達、人口密集區域為重點，以城市為核心，實施救災隊伍的統一部署，兼顧發展水平低但災害風險大的地域，確保救援能力的全覆蓋發揮。此外，應努力建設社區減災志愿者隊伍，全力推行國家實施的災害信息員職業制，提高災害信息員的收集、處理和分析災情的能力和水平，打造基礎性的減災人力資源支撐。

六是開展社區減災工作，提高社區防災減災能力。加強科普宣傳教育，引導全社會共同參與是降低災害損失的有效途徑。我們應以整合政府、公共部門和社區減災職能，提高社區應對災害能力為總體目標，充分發揮社區基層組織功能，廣泛利用社會減災資源，提高社區防災減災能力。應逐步建立負責社區防災減災工作的組織，培育其防災減災工作的指揮能力。健全社區綜合減災的工作機制，制定應急工作預案，明確社區災害應急的組織指揮體系、預警預報、應急響應、災后救助與恢復重建等環節，規范緊急狀態下救助工作的程序和管理機制，形成區、街（鄉）、社區（村）應急響應組織網絡。大力開展對社區居民的災害風險識別、自救互救技巧等方面的培訓和演練活動，培育公眾的防滅減滅意識和能力。

（作者李國斌系武漢市洪山區民政局長）