開展政策性自然災害民生保險的探索與思考

宜昌市夷陵區(qū)位于鄂西北山區(qū)，地處大巴山脈與江漢平原交匯的長江西陵峽畔，有國土面積3424平方公里，總?cè)丝?3.41萬人，其中農(nóng)業(yè)人口39.5萬人，轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處、開發(fā)區(qū)），176個行政村，18個社區(qū)居委會，是宜昌市地域人口規(guī)模最大的行政區(qū)。由高山峽谷向丘陵平原過渡的特殊地理環(huán)境和氣候特征，使夷陵區(qū)成為自然災害頻發(fā)地區(qū)之一，暴雨山洪、大風冰雹、滑坡泥石流、高溫干旱、低溫冰凍等自然災害及其衍生、次生災害均有發(fā)生。據(jù)《夷陵區(qū)民政志》記載，1949～2012年的63年間。夷陵區(qū)遭受較大型自然災害80次，其中暴雨山洪災害25次、旱災10次、冰雹災害24次、蟲害11次、低溫冰凍災害2次、滑坡泥石流災害8次。不完全統(tǒng)計因災倒塌民房13346戶，因災死亡626人（三年自然災害的死亡人員1392人不在統(tǒng)計內(nèi)），因災受傷人員237人，直接經(jīng)濟損失近百億元。“多年致富，一災返貧”現(xiàn)象日益突出，開展政策性自然災害民生保險，是區(qū)委、區(qū)政府根據(jù)國家民政部、財政部、保監(jiān)會《關(guān)于進一步探索推進農(nóng)村住房保險工作的通知》精神，針對農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和自然災害特征作出的一項科學決策，對于減輕農(nóng)民風險、提高自然災害救助水平而出臺的又一項惠民政策。

夷陵區(qū)開展自然災害保險的現(xiàn)狀和困境

2008年，夷陵區(qū)開始啟動“兩屬兩戶”政策性農(nóng)房保險工作，按照全省統(tǒng)一標準（9元/戶年投保、保額3000元/戶），五年共投保“兩屬兩戶”自然災害農(nóng)房保險50662戶次，保費495958元，保額15198 6萬元，保險公司賠付187戶26.7萬元；2009年區(qū)政府為減輕山區(qū)9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)泥石流災害風險，開展了泥石流災害專項政策性農(nóng)房保險（含泥石流災害人身傷亡保險），按照8元/戶年投保、住房保額10000元/戶、死亡30000元/人的標準，連續(xù)四年共投保400066戶次，保費3285909元，保險公司賠付253戶252萬元。其中2010年“7.15”、“7.23”特大暴雨洪澇災害共賠付179戶166.2萬元（當年投保107819戶、保費833558元）。這兩項政策性民生保險對于減輕災民損失，提高農(nóng)戶防災抗災能力和救助水平、維護整個農(nóng)村社會穩(wěn)定以及推進社會主義新農(nóng)村建設發(fā)揮了重要的作用。但由于這是一項新生事物，尚處于摸索階段，推行過程中也遇到了一些問題。

一是保險范圍小。省里試點起步階段規(guī)定保險范圍為“兩屬”（農(nóng)村現(xiàn)役義務兵家庭、國家撫恤補助各類優(yōu)撫對家）“兩戶”（農(nóng)村低保戶、農(nóng)村分散五保戶），每年涉保對象僅1萬戶左右，而區(qū)泥石流災害保險只將西北山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村住房納入了投保范圍，沒有實現(xiàn)保險全覆蓋，仍然有部分群眾享受不到保險政策。

二是險種設置少。“兩屬兩戶”政策性農(nóng)房保險在保險責任上只設置了住房保險。未將家庭財產(chǎn)和因災人員傷亡納入保險責任。泥石流災害專項保險只對因泥石流災害造成所保房屋全部損失和人員死亡進行賠付。其它自然災害造成的住房損失、人員死亡卻不在保險責任內(nèi)。如2012年保險公司共查勘受災72戶農(nóng)民住房，其中符合保險責任的25戶，共計賠款252000元，不符合保險責任的47戶。

三是保險賠付低。“兩屬兩戶”住房保險最高賠付額僅3000元，不能有效解決受災群眾的恢復重建。

四是理賠定損難。主要表現(xiàn)為責任劃分確定難，農(nóng)民住房具有不勻稱性特征，特別是山區(qū)土坯房屋，一旦發(fā)生保險事故，保險責任的劃分相當困難。同時由于專業(yè)技術(shù)人才缺乏，在理賠的條件鑒定、理賠標準上帶來許多實際操做困難，理賠爭議難免發(fā)生。

開展政策性自然災害

民生保險的探索和實踐

為充分發(fā)揮保險機制在減災救災工作中的作用，切實幫助農(nóng)村受災居民提高災后重建資金保障能力，夷陵區(qū)在認真總結(jié)自然災害發(fā)生規(guī)律的同時，開展了廣泛的調(diào)查研究，制訂了《夷陵區(qū)自然災害民生保險實施方案》，區(qū)政府辦公室以（夷政辦發(fā)[2013]30號）文件發(fā)布實施，區(qū)民政局代表區(qū)政府與人保財險夷陵支公司簽訂了《夷陵區(qū)自然災害民生保險協(xié)議》，由夷陵區(qū)政府出資176萬元的政策性自然災害民生保險在湖北省率先啟動。

在出臺的自然災害民生保險實施方案中，明確保險對象為夷陵區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人員、農(nóng)村居民居住的住房、災害風險區(qū)域內(nèi)的道路橋梁；保險范圍為發(fā)生暴雨山洪、冰雹大風、地質(zhì)災害等11種自然災害所造成人身傷害、房屋財產(chǎn)損失都在保險理賠范圍；保險額度為因自然災害農(nóng)村居民住房倒塌的賠償10000元/戶、住房受損的最高賠償3000元/戶、家庭財產(chǎn)受損的賠償1000元/戶；保險區(qū)域內(nèi)道路橋梁受損的最高賠償1000萬元；因自然災害造成人員死亡的賠償30000元/人、因災致殘人員按中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司《人身保險殘疾程度與保險給付表》賠付，最高30000元/人；農(nóng)村住房保險費按10元/戶投保，全區(qū)137005戶，投保金額為1370050元、人身意外傷害保險費為1元/人，全區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍人口為391608人，投保金額為391608元，自然災害民生保險保費由區(qū)政府財政統(tǒng)籌。

方案還規(guī)定了災害現(xiàn)場勘查由保險公司和民政部門共同進行，保險賠付有保險公司將賠付資金劃撥到區(qū)財政社保救災資金專戶，民政部門按救災資金管理使用程序直達受災群眾賬戶；方案同時還規(guī)定設立政策性自然災害民政保險仲裁辦公室，由民政部門牽頭，保險、財政、國土、水利等部門參加，解決保險爭議，確保受災群眾的合法利益。

由政府出資為群眾統(tǒng)保的自然災害民生保險，實現(xiàn)了進一步增加受災群眾的抗災自救能力，無疑為百姓筑起了一道新的保障屏障，這一惠民政策不僅減輕了自然災害給夷陵區(qū)人民生命、財產(chǎn)造成的損失，同時預防、化解和降低了潛在的災害風險，并提高了災情核查的準確性和災民重建能力。

關(guān)于政策性自然災害民生保險的有關(guān)思考

夷陵區(qū)實施的政策性自然災害民生保險工作還在起步和探索階段，對如何進一步推進完善這一民生工程，讓惠民政策落到實處，要從以下五個方面下功夫。

一是要政府重視。政策性自然災害民生保險政策性強、涉及面廣、工作難度大，是一項復雜的系統(tǒng)工程。各級政府要從執(zhí)政為民和構(gòu)建和諧社會的高度，重視自然災害民生保險工作，只有政府統(tǒng)籌資金為老百姓投保，才能有效推進。在推行過程中涉及民政、財政、國土、人保公司等多個部門，只有通力配合，才能解決實施過程中的各種問題。

二是要健全網(wǎng)絡。區(qū)一級要設立自然災害民生保險工作辦公室，組織協(xié)調(diào)、整體推進自然災害民生保險工作，解決民生保險推進工作中的問題，仲裁保險爭議；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要設立民生保險辦事處，與民政部門一道開展保險理賠的現(xiàn)場勘查和理賠基礎工作；村一級要設立自然災害民生保險信息員，負責保險理賠報案，參與保險理賠現(xiàn)場勘查，建立自然災害民生保險基礎檔案。

三是要強化基礎。建立健全的基礎檔案是開展自然災害民生保險的關(guān)鍵，要摸清農(nóng)村住房的基本信息，包括住房地址、門牌號、建筑結(jié)構(gòu)等；要摸清農(nóng)村戶籍人員的基本信息，包括戶主姓名、身份證號、家庭人口、長年外出人員、銀行“一本通”賬號。保險對象的基礎信息實行村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)三級聯(lián)網(wǎng)，信息共享。

四是要共同定保。當發(fā)生保險理賠事件時，由保險公司和民政部門共同對災害現(xiàn)場進行勘查，共同確定保險賠付額度，避免保險爭議的發(fā)生，確保保險對象的合法利益不受損害。

五是要統(tǒng)一賠付。自然災害民生保險的賠付由保險公司將賠付資金劃撥到民政救災財政專戶，民政部門將保險賠付資金（因災死亡賠償金除外）和災害救助資金通過銀行“一本通”直達災民賬戶，將兩筆資金捆綁使用，增強受災群眾的恢復重建能力。