盤活存量工業(yè)用地 緣何成為“老大難”?

盤活存量用地，地方政府所急，不少企業(yè)所盼，但一向以來卻是老大難。

一方面是地方政府抱怨土地指標(biāo)“不夠用”，一方面是大量土地存在低效利用乃至閑置；一方面是企業(yè)想干實(shí)業(yè)但苦于項(xiàng)目“無法落地”，另一方面是不少工業(yè)企業(yè)做“地主”、“房東”，僅靠出租地皮廠房所得就遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于辛辛苦苦搞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

有不少低效利用、批而未用的存量用地尤其是產(chǎn)業(yè)用地亟待“激活”、潛力巨大，但在企業(yè)意愿、法律支撐、個體能力等多個方面還面臨不少困難。一些人提出，城市存量土地的盤活可以作為新一輪土地改革的突破口，為此應(yīng)制定更有針對性的政策措施，并增強(qiáng)土地利用政策的剛性約束力，遏制土地粗放利用的現(xiàn)狀，完善引導(dǎo)及倒逼機(jī)制，切實(shí)加快盤活城市存量土地。

盤活存量工業(yè)用地面臨“三無”困境

工業(yè)用地低效利用、批而未用的情況，在許多城市都存在。截至2012年底，上海工業(yè)用地總量已累計(jì)供應(yīng)856平方公里，但土地利用績效水平差異較大，不少存量土地的盤活仍面臨一些實(shí)際困難。郊區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)畝均年稅收在兩三萬元水平的企業(yè)，不在少數(shù)。

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2008年到2012年，我國工礦倉儲用地平均占比33．8％，高于住宅用地21．5％的占比（國外工業(yè)用地平均占比僅為15％）。大部分工業(yè)園區(qū)的單位產(chǎn)出率較低，在全國的經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣中，1萬公頃耕地轉(zhuǎn)化為第二、三產(chǎn)業(yè)后對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)為13億美元，而美國則為137．8億美元，差距超過10倍。此外，目前我國工業(yè)用地的集約程度很差，工業(yè)項(xiàng)目容積率只有0．3－0．6，而發(fā)達(dá)國家一般是1。

實(shí)際工作中，盤活存量用地尚面臨不少難題。一是“無意”——一些企業(yè)從事實(shí)體生產(chǎn)意愿不強(qiáng)，而更看重廠房出租或土地升值帶來的收益。在上海郊區(qū)某鎮(zhèn)，目前共有15家企業(yè)存在土地“批而少用”的情況，且這部分企業(yè)土地使用率僅為38％。一家名為電腦機(jī)繡公司的企業(yè)占地165畝，實(shí)際使用40畝，廠房建成以來一直空置。公司負(fù)責(zé)人坦言，正等待時機(jī)將土地高價轉(zhuǎn)讓，“土地的收益不知要比經(jīng)營高多少倍”。

二是“無法”——政府缺乏具體的法律依據(jù)和長效性的約束懲罰機(jī)制。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人說，一旦土地出讓，產(chǎn)權(quán)就歸屬企業(yè)，目前沒有足夠的法律法規(guī)支撐地方政府去推動企業(yè)進(jìn)行“二次開發(fā)”，而依靠行政手段也不可持續(xù)。

有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長坦言，一些企業(yè)將“二次開發(fā)”看成政府要搞動拆遷，談判時亂開價，夸大困難。出租廠房時，也不管引進(jìn)企業(yè)怎么樣，只要租金合適、自己不吃虧就行，這都加大了后續(xù)處理的難度。

三是”無力”——單靠一些企業(yè)和基層政府一己之力，難以實(shí)現(xiàn)土地的再度利用。不少傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)需要依靠技術(shù)改造來提升土地畝均效益，但受內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，經(jīng)營陷入困境，融資成本過高，難以加大投入；而對基層政府來說，如回購存量土地，要在出讓金、搬遷、停產(chǎn)、職工安置等各方面進(jìn)行補(bǔ)償，數(shù)額巨大，光靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財力無法承擔(dān)。

有專家還提出，地方政府在招商引資中激烈競爭，為吸引企業(yè)，互相比著提供更優(yōu)惠的條件，結(jié)果導(dǎo)致工業(yè)用地地價長期偏低，而利用率又明顯不足。有研究人士認(rèn)為，工業(yè)用地閑置及利用效率低的根源，在于體制和政策。各地為了實(shí)現(xiàn)ＧＤＰ高速增長，一方面采取行政劃撥或協(xié)議出讓的方式，以犧牲土地價值來降低工業(yè)成本，另一方面通過擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模來做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，造成超規(guī)模用地、低效用地、土地短缺與閑置并存。

地方探索盤活存量土地有進(jìn)展

近年來，一些地方對土地節(jié)約集約利用意識不斷提高，更加注重向“土地存量”要“發(fā)展增量”，存量土地的開發(fā)利用正有序推進(jìn)。

此前，上海奉賢區(qū)政協(xié)土地二次開發(fā)進(jìn)行專題調(diào)研。該區(qū)南橋鎮(zhèn)一家機(jī)械企業(yè)因行業(yè)不景氣而關(guān)閉，土地被政府回購后出租給外商獨(dú)資的斯必克集團(tuán)，專門生產(chǎn)換熱設(shè)備、電力控制設(shè)備等高端流體技術(shù)產(chǎn)品。這幅58畝的產(chǎn)業(yè)用地，去年完成的產(chǎn)值和稅收分別達(dá)到8．2億元和7635萬元。企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹，預(yù)計(jì)今年的效益有望保持20％的增長。此外，該鎮(zhèn)楊王工業(yè)園區(qū)有一幅面積2．7萬平方米的廠房，因原企業(yè)搬遷而一度閑置。當(dāng)?shù)卣ㄟ^招租，引進(jìn)物流設(shè)備和新型管材生產(chǎn)兩家企業(yè)，前者去年投產(chǎn)即實(shí)現(xiàn)300多萬元稅收，后者今年即將迎來投產(chǎn)。

目前，奉賢區(qū)已制定了全區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計(jì)劃。南橋鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)人介紹，今年擬通過回購、招租、產(chǎn)權(quán)重組等多種方式，對7家企業(yè)的閑置及低效利用土地進(jìn)行調(diào)整盤活，涉及土地規(guī)模326畝。

該區(qū)青村鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人介紹，前幾年，通過各方面努力，鎮(zhèn)里先后調(diào)整了54個高能耗、低產(chǎn)能項(xiàng)目，涉及土地面積近2000畝。盤活土地后引進(jìn)了亞馬遜、中聯(lián)重科等企業(yè)，效益提升明顯。今后三年鎮(zhèn)里每年將調(diào)整不少于200畝存量土地的落后企業(yè)，目前已確定5個待調(diào)整項(xiàng)目，涉及土地360多畝。據(jù)介紹，奉賢區(qū)將以區(qū)政協(xié)的調(diào)研成果為重要基礎(chǔ)，研究制定促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地二次開發(fā)的舉措。

近年來，上海加大了出讓后工業(yè)用地的專項(xiàng)清理。據(jù)上海市規(guī)劃和國土資源管理局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年，全市共供應(yīng)工業(yè)用地504幅，面積約1575公頃。至去年三季度，逾期未開工地塊123幅、約401公頃。為此，上海建立了逾期未開工項(xiàng)目處置與新增工業(yè)用地出讓相掛鉤的機(jī)制，“舊的處置不好，新的供應(yīng)就限制”，督促各區(qū)縣采取督促開工、收回土地等方式激活存量土地。經(jīng)清理，上海共處置逾期未開工地塊87幅、約293公頃，工業(yè)用地逾期未開工率從24％降低到6％。

另據(jù)了解到，浙江近年來也千方百計(jì)盤活存量土地，騰出發(fā)展新空間。數(shù)據(jù)顯示，在去年淘汰關(guān)停1．8萬家小作坊和1000多家高能耗重污染企業(yè)的基礎(chǔ)上，今年頭兩個月浙江又淘汰了300多家企業(yè)和6000多家小作坊。全省累計(jì)盤活存量土地15．7萬畝。

盤活存量土地需“引逼結(jié)合”調(diào)動政府和企業(yè)積極性

今年以來，上海市已出臺了一系列土地新政，對土地利用實(shí)施“全生命周期管理”。對于存量土地盤活，一方面進(jìn)行規(guī)范，比如對劃定的整體轉(zhuǎn)型區(qū)域，要求公共綠地、公共服務(wù)設(shè)施用地等不低于一定比例；強(qiáng)調(diào)“物業(yè)自用”，規(guī)定規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊內(nèi)轉(zhuǎn)型利用的宗地，開發(fā)單位須持有50％或70％以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)；相關(guān)工業(yè)用地調(diào)整為標(biāo)準(zhǔn)廠房類用地的，建設(shè)用地使用權(quán)不得整體或分割轉(zhuǎn)讓，宗地上的房屋也不得分幢、分層、分套轉(zhuǎn)讓。

另一方面則進(jìn)行鼓勵。比如，開發(fā)主體方面，對區(qū)域整體轉(zhuǎn)型開發(fā)的存量土地，允許單一主體或聯(lián)合開發(fā)體采取補(bǔ)地價方式自行開發(fā)；補(bǔ)繳地價和容積率方面，轉(zhuǎn)型為研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類用地的，外環(huán)線以外地區(qū)不低于相同地塊工業(yè)用途基準(zhǔn)地價的 150％，外環(huán)線以內(nèi)地區(qū)則一般不低于相同地段辦公用途基準(zhǔn)地價的70％，最高容積率則可達(dá)到4，這些都頗具激勵性；收儲方面，工業(yè)用地收儲后出讓產(chǎn)生的收益，可按一定比例補(bǔ)償給原土地權(quán)利人，等等。

此外，今年4月，杭州出臺實(shí)施《關(guān)于實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”計(jì)劃促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的若干意見》，進(jìn)一步提高工業(yè)用地的門檻，對杭州存在的不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求、圈而未用等低效用地，進(jìn)行騰退收回。

不少業(yè)內(nèi)人士提出，存量土地的盤活利用，事關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變乃至區(qū)域整體轉(zhuǎn)型的大局，但也是一塊“硬骨頭”，必須拿出“硬招數(shù)”，引導(dǎo)扶持和倒逼約束雙管齊下，扎實(shí)有序推進(jìn)。

其一，出臺相應(yīng)的地方法規(guī)和政府規(guī)章。應(yīng)明確政府、企業(yè)在土地“二次開發(fā)”、盤活利用中各自的權(quán)責(zé)，提供足夠的法律支持，并進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范約束。在此過程中，應(yīng)對轉(zhuǎn)讓方式、物業(yè)持有比例等作出限定，防止土地利用異化為囤地炒地；而對基層政府，應(yīng)將新增供應(yīng)指標(biāo)與存量盤活情況掛鉤，體現(xiàn)倒逼。

其二，創(chuàng)建更多抓手、凝聚合力。一些基層政府人士提出，加強(qiáng)土地出讓合同管理，實(shí)行彈性年期出讓，并對出讓后的開發(fā)產(chǎn)出情況進(jìn)行全過程監(jiān)控評估，建立退出機(jī)制。此外，通過差別電價、水價、稅收等措施形成更多“硬約束”。

其三，對致力于轉(zhuǎn)型升級、提高效益的地方政府及企業(yè)予以引導(dǎo)鼓勵。比如在開發(fā)機(jī)制、增值收益分配、規(guī)劃等方面建立利益調(diào)整機(jī)制，同時加快相應(yīng)的行政審批改革，提高效率。

有研究人士認(rèn)為，與其說城市缺地，不如說是更缺少遵循土地市場化利用效率的談判機(jī)制和利益分享機(jī)制。所以，再多的地也填不飽市場的需求，特別是低價誘惑下的濫用和囤積。如能將存量用地利用好，就可以有效滿足目前的用地需求。專家建議，可將城市存量土地的盤活作為新一輪土地改革的突破口。