美國應(yīng)急管理的啟示

人類進入21世紀以后，雖然和平與發(fā)展依然是當今世界的主題，但就某些國家和局部區(qū)域而言，仍面臨著十分嚴峻的和平與安全的挑戰(zhàn)。SARS、禽流感的襲擊、恐怖活動、印度洋海嘯和颶風等災(zāi)難，給人類和平與安全造成了嚴重威脅。聯(lián)合國與世界各國一道，為全球安全減災(zāi)和應(yīng)對各類緊急突發(fā)公共事件付出了不懈的努力，“國際減災(zāi)十年（1990～2000）”大規(guī)模行動取得了明顯的成效，全球已有140多個國家成立了國家減災(zāi)委員會，繼續(xù)推進“國際減災(zāi)戰(zhàn)略”行動，以減輕自然、人為和技術(shù)災(zāi)害。目前，世界各國政府都在迅速采取行動，預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件，美國已經(jīng)建立了比較完備的緊急事件響應(yīng)模式，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

美國的應(yīng)急管理以滲入生活所有領(lǐng)域中的新經(jīng)濟和新技術(shù)、遍布全球的恐怖主義威脅和特大災(zāi)害為三大主題。因此，美國的應(yīng)急機制的內(nèi)容，也以這三大主題為主。

成立了由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的賑災(zāi)機構(gòu)

在1979年3月發(fā)生了舉世震驚的“三里島”事件以后，美國政府針對頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害和各種突發(fā)公共事件，成立了由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的專門管理災(zāi)難的機構(gòu)——聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FE-MA：Federal Emergency Manage-ment Agency）。FEMA的總部設(shè)在華盛頓特區(qū)，總署設(shè)署長辦公室、總顧問辦公室、國家緊急準備辦公室、國家安全協(xié)調(diào)辦公室、公民使團辦公室、平等權(quán)利辦公室和監(jiān)察長辦公室。署長辦公室下設(shè)七個機構(gòu)，即：應(yīng)急準備與復(fù)原局（聯(lián)邦-協(xié)調(diào)官員處），內(nèi)設(shè)應(yīng)急處、復(fù)原處、行政處；聯(lián)邦保險與減災(zāi)局，內(nèi)設(shè)災(zāi)害地點測定處、工程科技處、減災(zāi)計劃與傳送處、規(guī)劃財務(wù)和產(chǎn)業(yè)關(guān)系處、風險信息傳送處、索賠諒解與保險運營處；聯(lián)邦消防管理局，內(nèi)設(shè)國家消防研究院、國家消防規(guī)劃處、國家消防數(shù)據(jù)中心、支持服務(wù)處、培訓(xùn)處和城市搜索救援隊；外部事務(wù)局，內(nèi)設(shè)國會與政府間事務(wù)處、公共事務(wù)處和國際事務(wù)處；信息技術(shù)服務(wù)局，內(nèi)設(shè)信息與資源管理處、企業(yè)經(jīng)營處和系統(tǒng)規(guī)劃與開發(fā)處：管理和資源規(guī)劃局，內(nèi)設(shè)人力資源處、財務(wù)與采購管理處、設(shè)施管理與服務(wù)處和氣候緊急運營處；地區(qū)協(xié)調(diào)局，負責協(xié)調(diào)在華盛頓、紐約、芝加哥等城市設(shè)立的數(shù)個地區(qū)辦公室的行動。

紅十字會和地方政府應(yīng)急管理機構(gòu)

聯(lián)邦政府將全國劃分十個應(yīng)急管理分區(qū)，緊急事態(tài)援助中心和FEMA訓(xùn)練中心，年資金預(yù)算撥款達30億美元，配備2500多名全職員工和4500多名后備保障人員。FEMA既是一個直接向總統(tǒng)報告的專門負責災(zāi)害的應(yīng)急管理機構(gòu)，同時又是一個突發(fā)公共事件應(yīng)急管理協(xié)調(diào)決策機構(gòu)。一方面，負責聯(lián)邦政府對重大災(zāi)難的預(yù)防、監(jiān)控、響應(yīng)、救援和恢復(fù)重建工作，減少各種災(zāi)害造成的生命和財產(chǎn)損失；另一方面，根據(jù)災(zāi)情制定具體的戰(zhàn)略規(guī)劃和與之相配套的實施細則作為應(yīng)對緊急事態(tài)的指導(dǎo)性文件，以便各應(yīng)急管理部門按照決策指令協(xié)同行動。FEMA的組織機構(gòu)和職能在聯(lián)邦響應(yīng)計劃（FRP）、CONPLAN等文件中都有著明確而詳盡的規(guī)定。作為事后管理的牽頭機構(gòu)，F(xiàn)EMA根據(jù)其法定的權(quán)威負責管理和協(xié)調(diào)州、地方政府處理聯(lián)邦事后管理事項。2001年9月11日“9·11”事件后，美國政府又于2002年立即成立了“國土安全部”，把FEMA及許多相關(guān)部門聚集在此部下，力求解決上述國家重大國土安全問題。FEMA負責重特大緊急事件的響應(yīng)，一般緊急事件則由“9·11”城市應(yīng)急中心指揮、協(xié)調(diào)和響應(yīng)。

分工明確、訓(xùn)練有素的專業(yè)救援隊伍

美國聯(lián)邦、州、郡、市都有自己的緊急救援專業(yè)隊伍，它們是緊急事務(wù)處理中心實施災(zāi)害救援的主要力量。緊急救援隊伍為了適應(yīng)各類災(zāi)害救援的需要，又被分成若干功能組，各功能組相互配合，相互銜接，共同完成救援工作。救援隊伍又分為聯(lián)邦緊急救援隊和各州、郡、市救援隊。

1.聯(lián)邦緊急救援隊。聯(lián)邦緊急救援隊伍被分成12個功能組，每組通常由一個主要機構(gòu)牽頭，負責完成某一方面的任務(wù)。它們分別是：運輸組，由交通部負責，主要提供民用和軍用運輸支持：聯(lián)絡(luò)組，由國家通訊委員會負責，提供通訊支持：公共設(shè)施和公共工程組，由國防部和工程兵共同牽頭，負責恢復(fù)基本的公眾服務(wù)和設(shè)施；消防組，由林業(yè)局和農(nóng)業(yè)部共同牽頭，負責偵察及撲滅荒地、鄉(xiāng)村和城市火災(zāi)：信息計劃組，由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署牽頭，負責收集，分析和傳播消息，制定計劃，幫助整個聯(lián)邦緊急救援和恢復(fù)行動；民眾管理組，由美國紅十字牽頭，負責管理受災(zāi)民眾，分配食品，臨時收容所，救援物資等事項；資源，人力組，由公眾服務(wù)署牽頭，為聯(lián)邦各個機構(gòu)提供設(shè)備、材料、必需品和人員；健康，醫(yī)療服務(wù)組，由衛(wèi)生部負責，為公眾健康和醫(yī)療需要提供幫助；城市搜索和救援組，由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署牽頭，負責找到并救出陷在倒塌建筑物中的人員；危險性物品組，由美國環(huán)境保護署負責，支援聯(lián)邦對石油滲漏或可能發(fā)生的滲漏及危險性材料做出反應(yīng)；食品組，由食物消費者協(xié)會和農(nóng)業(yè)部共同牽頭，負責確認食物的需求量，保證食物能到達受災(zāi)地區(qū)；能源組，由能源部負責，恢復(fù)電力系統(tǒng)和燃料供給。

2.各州、郡、市救援隊。各州、郡、市救援隊也有自己的功能組，負責地區(qū)救援工作。參加功能組的人員必須經(jīng)過嚴格培訓(xùn)，持證上崗。專業(yè)人員的培訓(xùn)通常達幾百個小時，甚至更長；培訓(xùn)內(nèi)容因職位的不同而各異。如，搜索狗的訓(xùn)練者，其資格證書包括書面和口頭的考試，考試內(nèi)容有關(guān)于搜救策略，指令和指令技巧，狗的控制等技術(shù)。即使是搜索狗也必須獲得資格認證。資格認證也不是一勞永逸，要隨著技術(shù)等的變化，進行再培訓(xùn)和再認證。專業(yè)人員還要參加各種演習(xí)，提高實戰(zhàn)能力。通過各類培訓(xùn)，專業(yè)人員基本上都掌握了一種甚至多種救援技能。同時，他們還負責指導(dǎo)基層組織，志愿者組織的救援培訓(xùn)，使其掌握一定的救援技能。

應(yīng)急管理呈現(xiàn)一些新的特點和趨勢

1.應(yīng)急管理反應(yīng)標準化、自動化。

標準化主要體現(xiàn)在應(yīng)急術(shù)語的標準化，應(yīng)急成員單位衣服穿戴規(guī)范化和災(zāi)害事件所處狀態(tài)表現(xiàn)形式規(guī)范化。如在災(zāi)害發(fā)生后，各救援成員單位根據(jù)預(yù)先安排好的地點，穿上指定顏色的服裝，按照應(yīng)急預(yù)案所規(guī)定的應(yīng)急術(shù)語進行工作，在工作面板上簡單明了地用不同顏色展現(xiàn)目前事件發(fā)生過程和救援情況。近年來，美國各級應(yīng)急處理中心通過使用最新技術(shù)，不斷完善信息系統(tǒng)功能，提升與各職能部門間的溝通能力，實現(xiàn)信息資源共享，保證應(yīng)急組織成員單位的快速反應(yīng)能力。一旦某一指標達到警戒標準，應(yīng)急處理系統(tǒng)就會自動啟動，進入工作狀態(tài)。

2.應(yīng)急管理預(yù)案精細化。

通過對已發(fā)突發(fā)公共事件的總結(jié)，緊急救援中心不斷修改應(yīng)急預(yù)案，使之更詳細、實用，更接近實際，更具可操作性。應(yīng)急預(yù)案不僅包括交通，通訊，消防，民眾管理，醫(yī)療服務(wù)，搜索和救援，環(huán)境保護等內(nèi)容，還包括重建和·恢復(fù)計劃，心理醫(yī)治等內(nèi)容。同時注意對新的突發(fā)公共事件及時制定標準，隨著科學(xué)技術(shù)的進步適時修訂舊標準。

3.聯(lián)動機制效率化。

實施緊急救援，各職能部門之間的聯(lián)動至關(guān)重要。目前，美國聯(lián)動機制主要靠應(yīng)急處理小組或應(yīng)急處理委員會的成員構(gòu)建及各種突發(fā)公共事件預(yù)案，計劃予以保證。美國緊急救援中心根據(jù)事件的層次和特點，決定各成員單位之間的分工和合作關(guān)系。為了確保聯(lián)動機制的高效，行政長官（總統(tǒng)，州長，市長）是應(yīng)急處理的第一責任人，相關(guān)行政部門和機構(gòu)是應(yīng)急管理小組或委員會的成員單位：應(yīng)急管理預(yù)案和計劃對相關(guān)單位的責任給予了明確規(guī)定，便于行動的實施。

4.應(yīng)急管理參與的大眾化。

在突發(fā)公共事件的救援過程中，大眾力量起著重要作用，尤其在重大突發(fā)公共事件發(fā)生，專業(yè)救援力量不足時，大眾力量更是防災(zāi)減災(zāi)，實現(xiàn)自救，互救不可缺少的力量。目前，美國民眾對防災(zāi)減災(zāi)熱情很高，通過社區(qū)救災(zāi)反應(yīng)隊、美國紅十字會、教會組織、工商協(xié)會緊急救援組織、城鎮(zhèn)防震行動議會等基層組織、非政府組織、志愿者組織參與救援工作。

5.應(yīng)急管理處理宣傳的透明化和信息共享化。

應(yīng)急管理中各級政府不對媒體封鎖信息，有專門針對記者的現(xiàn)場信息發(fā)布點，注重各種媒體在緊急救援中的作用。應(yīng)急管理處理中心的信息系統(tǒng)，相關(guān)成員單位均可以進入；緊急處理中心可以進入國家的一些信息系統(tǒng)，如國家地理信息系統(tǒng)、城市資源信息系統(tǒng)等，及時獲得所需要信息，更好地為救援工作服務(wù)。（來源：2010年8月19日CIO時代網(wǎng)，文章標題有改動）（編輯/胡珺）