配電網投資建設的法律與政策問題及完善建議

摘要：從法律、制度和機制上明晰當前配電網資產產權歸屬，并在基礎上建構科學合理配電網資產產權關系，從制度上激發配電網投資者的投資積極性，徹底解決目前配電網投資建設不足、管理維護不力等問題，同時為掃清輸配分離改革的障礙具有十分緊迫和重要的意義。當前我國在配電網投資建設中存在資產歸屬關系模糊、財產權性質定性困難、配電網資產轉讓和移交違法、投資收益機制不盡合理等問題，因此，欲解決此類問題須從厘清產權性質及其關系，建立公平合理的投資收益機制，明晰投資界面，減少產權糾紛，采取多種財稅手段，扶持配電網投資建設等入手完善相關政策與法律。

關鍵詞：配電網；供配電貼費；分稅制

中圖分類號：TM71 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0079（2014）29-0106-03

配電網處于電力系統末端，起著連接電源系統或輸變電系統與用戶設施并向用戶分配和供給電能的作用，主要由配電變電站、高低壓配電線路以及接向用戶線路的整個配電網絡及其設備組成。長期以來，我國在電力基礎設施建設方面重電源輕電網、重輸電網輕配電網的局面一直沒有得到明顯改觀。隨著我國經濟快速發展，人民生活水平不斷提高，產業用電和城鄉居民生活用電負荷始終保持持續上升的勢頭，脆弱的配電網致使電能質量和供電可靠性在物質和技術上難以得到保障，拉閘限電停電成為全國周期性的普遍問題，嚴重影響了我國經濟的健康快速發展和全社會的穩定和諧。

這種狀況固然源于多種因素的聚合，但究其根本，則為配電網投資嚴重不足所致。為打破電網基本建設資金匱乏的瓶頸，我國電力基本建設投資體制幾經變遷，在這一過程中遺留下來的配電網資產產權混亂與模糊以及由此衍生的管理維護不力等制約配電網投資建設中的歷史問題則尚未得以妥善解決，投資者的投資積極性仍然未能得到有效釋放。同時，還應該認識到，輸配分離是我國電力體制進一步深化改革的既定目標，輸電網和配電網資產的分開是輸配電業務分離的基礎，而明晰當前配電網資產產權關系則為實施數輸配電網資產拆分的前提。

一、配電網投資體制的變遷

1.配電網投資體制的發展歷程

（1）收取供配電帖費時期。供電部門向電力用戶征收一定的供配電工程帖費是為了彌補電網建設資金的不足，同時抑制用電需求，緩解電力供應壓力。收取帖費時期的城市配電網投資體制分為三種情況，分別實行不同的投資模式。（表1）

表1 收取貼費時期配電網投資模式分析

類型出資主體產權歸屬

220千伏以上的供電工程電力企業國家

110千伏以下的外部供電工程用戶繳費國家

用戶自建的外部供電工程用戶自行出資歸屬在法律和政策上均不清晰

用戶內部供電工程用戶自行出資用戶

也就是說，就普遍意義上的配電網系統（110千伏及以下等級）而言，電力用戶參與投資（以繳納帖費的形式）或作為獨立的投資主體（其內部供電工程），帖費在性質上屬于用電人為獲得用電權而為當時政策所要求其必須承擔的義務或負擔，成為供電企業進行電網改造和建設資本金的來源之一，由此形成的配電資產所有權屬于國家，其他物權權能屬于供電企業；用戶內部供電工程由該用戶投資，其享有完全的物權，享有物權法所規定的圓滿的占有、使用、收益和處分的權利。

（2）供配電帖費取消之后。向電力用戶征收供配電帖費的目的是籌措電網建設資金，抑制電力需求，以緩解電力供應不足的矛盾，但是從1998年開始我國電力供應出現富余，加之用電人不堪重負，許多電力企業為順應電力供求關系的逆轉，自行采取了一些鼓勵用電、減免貼費的優惠措施，2002年初原國家計委和國家經貿委也聯合下發了《關于停止收取供（配）電工程貼費有關問題的通知》。

然而，雖然中央層面停止了征收帖費的政策，但幾年之后我國電力供求關系的變化和2003年啟動的新一輪電力體制改革使得取消帖費之后的電網建設資金捉襟見肘。就在中央層面取消帖費政策之后，我國電力供求關系又出現了供不應求的局面，加之供電企業高企的負債率，造成電網建設資金供給陷入內外交困的境地。因此，很多地方為了籌建配電網投資資金，并非嚴格執行取消帖費的政策，反而以地方立法和紅頭文件的形式繼續向電力用戶收取供配電工程帖費，如江西、江蘇和福建等省份和一些供電企業繼續收取貼費或在國家規定的銷售電價之外加收其他費用，以緩解城網改造資金的不足。

作為電力消費者和使用者，其在配電網投資中的出資包括供配電帖費和自建供電工程。如前所述，供配電工程帖費是用戶在申請新裝或增容時向供電企業繳納的外部工程所承擔的費用。該部分資金與國家投資、供電企業投入共同形成配電網資產，為其取得用電權而支付的對價，該部分資產屬于供電企業經營管理的國有資產；而用戶專用的外電源工程全由電力用戶出資并建設，建成之后無償或有償移交供電企業，因而該部分配電網資產最終仍屬于供電企業經營管理的國有資產，對于此類投資者而言，投資的目的只是為了獲得用電的權利。

二、當前配電網投資建設中存在的主要問題

概括起來，當前我國在配電網投資建設中的問題主要存在于以下幾個方面：

1.資產歸屬關系模糊，財產權性質定性困難

電網存量資產的形成過程十分復雜，這些不同主體之間圍繞電網資產形成了錯綜復雜的利益格局，各方關于資產歸屬以及以配電網資產為標的的財產權性質構成了其相互之間利益格局的支點。

以用戶自建外部供電工程為例。用戶外部供電工程中爭論較大的是專線供電或用戶列入其建設項目的工程，如企業和其他單位供電專線建設。由于現行法對于專用性質的配電網資產產權沒有明確規定，因此，在法無明文規定和無約定的情況下，應根據法律一般原則確定其產權歸屬關系，既然該部門資產完全由用戶出資建設，該用戶應當享有該部分資產的所有權。因此，用戶自建的外部供電工程的產權形態有兩種類型（圖1）。無論是產權移交供電企業還是仍由用戶保有產權，都存在不合理、不公平的現象或者在現行制度上無法解決的障礙。

2.配電網資產轉讓和移交違法

目前實行的無論是用戶無償移交還是有償轉讓，在實體和程序上均存在違法嫌疑。

（1）實體違法嫌疑（表2）。

表2 實體違法列表

法律依據實體違法行為

在法律沒有其他規定或無約定的情況下，投資者享有對其財產的所有權是私法的基本原則，各種不同所有制的財產應當受到憲法和法律的同等保護在用電人并無請求時，要求電力用戶無償移交其出資建設的外部供電工程直接違反憲法規定和民法的基本原則，侵犯了用電人的財產權

我國《企業國有資產法》的有關規定，所謂國有資產轉讓是指依法將國家對企業的出資所形成的權益轉移給其他單位或者個人的行為，并未將受讓人限定在非國有單位國有資產向其他國有單位轉讓不能違反該法的有關規定

我國《物權法》規定，國家機關、國家舉辦的事業單位和國家出資的企業對其直接支配的不動產和動產享有依法享有占有、收益和處分的權利，國家所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞如果用電人是國家行政機關、企事業單位，其向供電企業無償或有償移交有關工程，實質是國有資產的轉讓，要防止資產流失

我國《物權法》、《房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律、法規的規定，不允許對土地使用權和房屋所有權進行單獨處分配電資產的轉讓可能會違反我國關于城鎮國有土地使用權和房地產轉讓的強制性法律規定

（2）轉讓程序瑕疵或障礙。

第一，私法層面。私法層面的程序是指在私法中規定的與財產處分有關的步驟性規定。首先，無論是有償抑或無償，在多用戶出資共建外部供電工程時都會出現用戶意見不一的情形，各方可能就是否移交以及移交獲得的對價等問題上產生分歧，相持不下。在這種情況下，外部供電工程的處分或者陷入僵局或者處分行為因不符合法律規定而無效并損害部分共有人的利益。其次，因外部供電工程多建設于土地之上，可能同時涉及到土地使用權和房屋等不動產的轉讓。與一般動產的轉讓不同，根據《物權法》的規定，土地、房屋等不動產物權的轉讓依法需要在不動產所在地進行登記，始發生不動產物權變動的效力。

第二，公法層面。所謂公法上的程序是指在公法中規定的涉及到財產處分的程序。這主要涉及轉讓的土地使用權最初的取得方式和國有資產的轉讓，根據我國《企業國有資產法》、《城市房地產管理法》等法律法規的規定，配電資產因為涉及到土地使用權和國有資產的轉讓，為維護土地管理秩序，防止國有資產流失，配電網資產的轉讓并非可以由用電人和供電企業私下達成轉讓協議即可，配電網資產的有償轉讓必須遵循一定的程序，否則就會出現程序上的瑕疵。

3.投資收益機制不盡合理

目前，我國配電網投資建設資金不足的原因，除了資金供給剛性不足之外，現有制度未能合理平衡投資者以及相互之間的收益也是重要原因之一。

分稅制實質上是將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方按一定比例共享稅等，通過分配中央和地方稅權的方式來進行財政管理。如圖2所示。

就電網企業而言，分稅制的實行存在兩個問題：一是中央收入比重過高。國家電網公司和中國南方電網有限責任公司均為中央企業，其向中央上繳企業所得稅，絕大部分增值稅也歸屬國稅。二是地方與地方之間稅收收入不合理。

首先看企業所得稅，我國從2008年起開始實行法人所得稅制度。新《企業所得稅法》第50條規定，“居民企業在中國境內設立不具有法人資格的營業機構的，應當匯總計算并繳納企業所得稅。”國家電網公司和中國南方電網有限責任公司是由具有法人資格的子公司和不具有法人資格的分公司或供電所等組成的集團企業，而且從事跨地區，甚至跨省經營，從事跨地區經營的企業實行“統一計算、分級管理、就地預繳、匯總清算、財政調庫”的企業所得稅征收管理辦法，即企業總機構統一計算包括企業所屬各個不具有法人資格的營業機構、場所在內的全部應納稅所得額、應納稅額。但問題在于，總機構、分支機構所在地的主管稅務機關都有對當地機構進行企業所得稅管理的責任，總機構和分支機構應分別接受機構所在地主管稅務機關的管理。在每個納稅期間，總機構、分支機構應分月或分季分別向所在地主管稅務機關申報預繳企業所得稅。等年度終了后，總機構負責進行企業所得稅的年度匯算清繳，統一計算企業的年度應納所得稅額，抵減總機構、分支機構當年已就地分期預繳的企業所得稅款后，多退少補稅款。

其次看企業增值稅。增值稅是絕大部分歸國稅的中央和地方共享稅種，在增值稅收入的分配上同樣存在中央和地方以及地方之間不均衡的現象。比如對于采取總機構和分支機構這種組織形式的企業而言，對以增值稅的征繳方法和企業所得稅基本相似。因此，這樣就很有可能出現位于不同地方的分公司經營狀況不一樣，再加上公司可能采取合理避稅手段，地方政府不能獲得或很少獲得電網企業所得稅和增值稅收入。

中央和地方以及地方與地方之間稅收分配的不合理現象在一定程度上抑制了地方政府采用公共財政資金投資電網建設的積極性。

4.引出電源：供電企業、不同供電設施產權所有者間的利益博弈

在無法律規定和約定的情況下，所有權人對其所有物享有占有、使用、收益和處分的圓滿物權。只要不損害他人權利和社會公共利益，所有權人可不受任何限制地行使其所有權，任何單位和個人均不得干涉，否則構成侵權。同時，配電網的網絡特征和土地、空間資源的有限性（比如受城市通道限制等），重復建設具有明顯的不經濟性，因此，在必須經已建成供電設施上引出電源為其他用戶供應電力時往往出現兩個問題。一是供電企業在未取得某用電人供電設施產權的情況下，未經該產權人同意，擅自引出電源為其他用戶供電；二是即使已建成供電設施產權人同意供電企業從其設施上引出電源，但要求供電企業和使用其供電設施的其他用戶給予補償。這兩種情況都將導致供電企業、已有供電所設施產權所有人和其他電力用戶之間的利益博弈，在很大程度上影響用戶投資配電網的主動性和積極性。

三、完善配電網投資建設制度設計的建議

當前我國配電網投資建設中存在的諸多問題從根本上來講源于電網企業的壟斷地位以及基于對電網企業自然壟斷性不甚正確的認識而產生的制度安排，因此，欲完善我國配電網投資建設制度，在宏觀層面上必須堅持并繼續推進打破電網企業壟斷這一既已確立的深化電力體制改革的根本方向；以建立更為開放靈活的投融資體制為突破口，允許并吸引各類社會或民間資本參與配電網投資建設；以衡平投資者利益為重點，解決當前配電網投資主體之間的利益沖突，釋放潛在投資者投資配電網建設的積極性。具體而言，應當從以下幾個方面對配電網投資建設制度予以完善。

1.厘清產權性質及其關系，建立公平合理的投資收益機制

厘清配電網資產的產權性質及其歸屬關系的重要意義表現在多個方面，如電網企業輸配業務的分離必須首先做到輸配資產的分割，否則無法實現輸配業務的獨立核算，確定輸配電成本，形成合理的輸配電價；如果將來將電網企業分拆為輸電企業和配售電企業或者進行資產重組或分別上市，厘清配電網資產產權及其歸屬關系也是必做的前期工作。就現階段而言，針對當前有關利益圍繞配電網資產產生的利益沖突，首先必須厘清配電網存量資產的產權性質及其關系，并在此基礎上形成公平合理的收益機制，釋放現有和潛在投資者的積極性，以形成配電網的增量資產，解決配電網薄弱的現實問題，并奠定未來輸配義務分離甚至輸配企業分拆的基礎。

2.明晰投資界面，減少產權糾紛

投資界面即配電網有關投資主體投資建設的分界點，同時原則上也是配電網資產的產權劃分處。①現行法律規定的缺失導致有關各方出資界面模糊而產生產權糾紛，或者反過來，由于產權不清晰而導致各方不愿投資，此種狀況在用戶外部供電工程，特別是城鎮居民住宅小區表現得尤為突出，嚴重阻礙了城鎮配電網的投資建設和更新改造。

在無法律特別規定和約定的情況下，應當依據誰投資誰擁有產權的原則，分清各自的出資責任：產權隸屬于國家和供電企業和外部供電工程，輸、供電網和基礎設施的原則上由國家和供電企業出資建設，不由用戶承擔任何費用；產權隸屬于用電企業和其他用電單位的專線供電工程，應用電企業和其他用電單位出資建設，且產權屬于用電人單獨所有或共有。

3.采取多種財稅手段，扶持配電網投資建設

結合分稅制的改革，擴大地方分成比例。兩大電網公司中央企業的屬性、分稅制下稅種收入的分配體制向中央政府的傾斜以及各地之間的苦樂不均抑制了地方政府投資電網建設的積極性，應當擴大地方稅收收入分成的比例，以縣級供電企業為納稅主體，避免電網企業利用組織結構避稅，而減少有關地方政府的地稅收入，損害地方政府投資電網的積極性，

對政策性虧損給予減免或返還增值稅優惠。投入巨額資金的城農網改造并不能增加用電量，電網企業因此并不能得到與其投入相對應的利潤，特別是城鎮和農村執行同一電價之后，由于農村供電成本較高，致使農電企業普遍出現虧損，根本沒有財力開展電網建設。要爭取中央和地方財政預算內資金對農電的支持，如調低電網貸款利息，延長還貸期限，對確屬政策性虧損的縣給予減免或返還增值稅的優惠。

注釋：

①投資的分界點并不一定是產權的劃分處，如果有關當事人另有約定，實際出資人可能并不享有其出資建設形成的資產產權或者約定并不以投資分界點作為劃分劃分產權的界限。當然，在無特殊約定時，依據民法基本原則，投資的分界點即為產權分界點。

（責任編輯：王祝萍）