化繁為簡:中國最高層的運轉

在中國的官制系統中，位于金字塔塔尖的是“中央”—“黨中央”和“中央政府”。

想要在這個龐大的國度實現清晰的決策，必定是一個常人無法明了的繁復過程，我們所能見到的是中央所召開的一次又一次會議—在北京市市委宣傳部主管主辦的千龍網的統計里，中共中央總書記習近平2013年參加了146次會議，平均每周參加2.8次。而真正本質的，是會議表象后的運行規則—這個龐大國家的中樞，到底在以什么方式，決定、發布和傳導命令，由此，牽動整個政治系統的運轉。

政治局常委們怎么開會

先說中央政治局的會議。

政治局會議一般每月開一次。根據新華社和《人民日報》的公開報道，從2012年年底的十八大至今年2月中旬，本屆黨中央一共舉行了14次政治局會議，平均一個月一次，會期一般為一天。

公開報道顯示，政治局會議是“圓桌會議”，時任上海市市委書記俞正聲曾說：“我參加政治局會議，我們很多問題都是敞開討論的，經常開會，它反映了各種利益。”

媒體對更高層級的會議—政治局常委會會議的報道就少得多，被及時報道的更少。據一位研究黨政運行的智庫人士此前觀察，自十四大以來，二十一年多的時間里，政治局常委會會議會被及時獨立報道的，只有20次，其中十次是針對自然災害和公共衛生危機等事件召開的緊急應對會議。其他時候，“政治局常委會會議”只是被“提及”，散見于介紹中央文件產生的報道、對人事換屆等重大事務的總結性綜述中。

那么常委們如何開會呢？據清華大學國情研究院院長胡鞍鋼所著的《中國集體領導體制》一書介紹，在中央政治局常委會上，每個常委不僅代表個人發表意見，還要替他們各自代表的機構發表意見。

書中舉了上屆政治局常委的例子：他們代表的機構共有八個，分別是中共中央委員會、全國人大、國務院、中央軍委、全國政協、中央紀委、中央宣傳口、中央政法委。一旦常委會集體決定，各方機構就要貫徹執行，各位常委直接向所在機構（黨組）傳達，根據分工采取行動—這就形成了黨中央層面的工作運轉。

至于常委們在會議上如何做決定—據《他改變了中國—江澤民傳》披露，在中央政治局常委會上，當時作為中共中央總書記的江澤民，像其他人一樣也只能投一票，一切問題都由多數票決定。書中披露，“江不止一次說過，‘我們是一個工作班子。作為領頭的，我只有一票。’”

會議開完，負責操作具體事務的是中央書記處。書記處的書記們各有分工，以目前為例，身為中共中央政治局常委的劉云山排書記處首位，表明由他協助總書記主持中央書記處工作；剩余的書記處書記中，劉奇葆為中央宣傳部部長；趙樂際為中央組織部部長；栗戰書為中央辦公廳主任；杜青林擔任全國政協第一副主席，主要負責統戰工作；趙洪祝兼任中央紀律檢查委員會副書記；楊晶擔任國務院秘書長。從這里可以看出，中央書記處主要辦理中央黨務工作，兼及其他。

《南方周末》曾援引黨史學家、中央黨史研究室原副主任石仲泉的話，稱在具體事務上出現意見分歧，書記處也要投票，而且總書記也只有一票。“即便是過去，總書記不超于書記處的時候，總書記也只有一票，只不過含金量更大些。”石仲泉說，有必要時，還要請示中央政治局及其常委會最終決策。

以上就是黨中央的開會規則，在某種意義上，它是中央政治局的運行規則之一。

中央政府的核心決策邏輯

許多黨所制定的大政方針，最終會通過一個個具體“部件”，比如條例與法律來形成國家意志。這需要全國人大通過，也要靠最高權力機關的執行機關—國務院去執行。

國務院由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成。其中，副總理、國務委員按分工負責處理分管工作。不過這些分工尚未對外公布。

國務院辦公廳是協助國務院的領導層處理日常工作的，不過它的一把手不叫“廳長”，而稱“秘書長”，目前的國辦秘書長由國務委員楊晶兼任。黨內一個類似的機構是“中央辦公廳”，其長官也不稱“廳長”，而是“主任”，現任中辦主任為栗戰書。

事實上，包括國務院組成部門在內，它們都只承擔國務院交辦、授權的某一方面的行政管理工作，而如果涉及到整個國務院層面的工作—國務院工作中的重大事項，必須經國務院全體會議或國務院常務會議討論決定。

兩種會議各不相同，后者的參加人員是總理、副總理、國務委員和秘書長；而前者，與會人員還必須加上各部部長、各委員會主任、人民銀行行長、審計長。

匯報結束，部長便離場，列席第二個議題討論的部長進入會議室，而為了方便前一個部長離開，會務組一般會安排只參加一個議題的部長坐在靠近門口的位置。

它們討論通過的事項也不同，根據《國務院工作規則》，重大事項，由全體會議討論通過，而重要事項，以及討論審議法律法規的草案，由常務會議討論通過。

哪些是“重大事項”？來看看上屆政府的情況。在這五年工作期間，上屆政府共舉行八次國務院全體會議。其中五次在全國兩會之前，主題都是討論即將提請全國人大審議的《政府工作報告》。另外三次，一次由新一屆的國務院宣布領導同志分工和機構設置；另外的兩次，分別任命澳門和香港的行政長官。

這些，就是“重大事項”。

相比之下，國務院常務會議開會頻繁，一般每周一次。而經此討論通過的“重要事項”，你可以簡單理解為需要國務院決定的、超越各部委專門職責的事項。那他們是怎么討論的呢？

時間一般是周三，上面說到的那些參會人員來到國務院第一會議室，1949年第一次政務院會議便在此召開。橢圓形會議桌后前坐著總理，部長在對面入座，然后開始進行原則上時間不超過十分鐘的匯報，再接下去是提問和討論。

《中國青年報》援引一位會務組工作人員的話說，位次并非完全按照級別排列—匯報結束，部長便離場，列席第二個議題討論的部長進入會議室，而為了方便前一個部長離開，會務組一般會安排只參加一個議題的部長坐在靠近門口的位置。

而一旦一項議題進入這個會議，便表示要“定事”了—上述媒體援引曾兼具全國人大代表與官員雙重身份的葉青的分析稱，“議題一旦上了國務院常務會議，就意味著要把改革方案轉變成具體可操作的措施了，即時間表與路線圖，落實到具體部門。就好比國務院畫了一張標準像，底下要開始一級級臨摹了。當然，可能有的標準，有的也會走樣。”

不過，說了這么多，部委有具體分管，國務院層面也會開會定奪的，但誰能最后拍板？

和黨中央不同，國務院并非實行“集體領導制”，而是“總理負責制”，也就是說，最終決定權由總理享有—新華社下屬的《瞭望》新聞周刊解釋：“國務院的所有權力集于總理一人”。