解構政府購買服務

如今，在北京的門頭溝區，家長掏著公立幼兒園的學費，可以讓孩子享受到名牌民辦幼兒園的教學條件。在福建省的廈門市，城鄉居民在一個社保年度內，只要是發生在封頂線以下醫療費的所有病種的參保人都可以進入補充醫療保險的理賠范圍，享受大額醫療費的保障。

這些都是政府購買服務帶給民眾的實惠，而其實政府購買服務可以帶來的想象空間還有很多。

對此，財政部已明確表態，當前和今后一個時期，大力推廣政府購買服務是貫徹落實十八屆三中全會精神，推進全面深化改革的一項重要工作。

如今各方已經對政府購買服務的意義形成基本共識，即推廣政府購買服務是加快轉變政府職能、提高國家治理能力的必然要求。踐行這項工作面臨諸多需要厘清的問題，諸如政府、市場、社會等多元主體之間如何合理定位和良性互動，如何鼓勵引導社會力量更好的進入公共領域，以及政府購買服務最根本的買什么、怎么買等等問題，本文對此進行探析。

區別于政府采購

當記者拿著這個題目與一位曾關注政府采購領域的同行交流時，這位同行認為，政府購買服務應該納入政府采購的范疇，“過去政府采購主要買的是商品，政府購買服務等于今后把服務也納入到采購里來。只是政府所購買的服務并不是為了滿足政府日常職能活動所需，而是將購買的服務提供給社會公眾，就是說服務的直接享受者不是政府而是社會公眾。除此之外，政府購買服務可以參照政府采購的流程操作。”

這種認識源自現在確實存在著有地方的政府購買服務實踐是被納入到政府采購范疇中的。比在如江蘇省無錫市，其做法已經被業界普遍總結為“無錫模式”。

據了解，2006年無錫市出臺《關于政府購買公共服務的指導意見（試行）》，將部分原來由政府提供的公共服務事項納入政府采購目錄，通過政府采購流程選拔非營利組織作為公共服務事項的承接主體；對于一些特殊的公共服務事項，可以暫時通過定向購買的形式予以過渡。

在將政府購買服務納入政府采購范疇的做法中，公共服務購買項目在社會組織選拔、合同簽訂和履約方面只需對原有政府采購制度進行微調或單獨說明。這樣可以節約公共服務購買規范化、制度化的周期。同時，為了對新納入的公共服務購買項目進行約束，無錫市出臺了《關于對政府性資金投資的城市照明項目加強政府采購管理的通知》、《無錫市商業保險政府采購管理暫行辦法》等文件，使公共服務購買同政府采購無縫對接。另外，為了應對公共服務采購的復雜性，無錫市財政局對公共服務購買項目實施了分類監管，并根據分類制定相應的采購指導意見和考核辦法，從實施過程到績效考核都進行了明確的規定。

然而當記者帶著“將政府購買服務納入政府采購范疇”的觀點向國家行政學院經濟學部教授馮俏彬求證時，她對這個觀點表示了否定。她說：“我國政府采購經過多年發展，如今它包括的特定對象、特定權利和責任劃分、資金流程管理這些方式適合極少部分政府購買服務的內容。因為政府購買服務是個遠比政府采購范圍寬廣的內涵，如果納入到政府采購，再往后推進，它會沖擊到現有的政府采購框架，從而造成兩種結果：一是改革政府采購，二是政府采購約束了政府購買服務的發展。這就有個方向性的選擇，現在從國家的大政方針上來看，是要力推政府購買服務。換句話說，如果從長遠的格局來看，政府采購是要服從政府購買服務這個大政方針的。”

不過，馮俏彬同時指出：“但是我也不否認，經過20多年的發展，我國的政府采購在有些操作方式上是成熟的，那么讓政府購買服務使用現在政府采購的規則、流程、要求和現行的機構人員，短期可以，長期的話，兩者一定會有沖突。”

與PPP的交叉

記者在尋找政府購買服務的地方實踐時發現，雖然如今關于踐行政府購買服務的倡導已經一片火熱，地方應對的態度也異常積極，但是對于這個在我國已經不算什么新鮮事物的政府購買服務，很多地方仍然處于探索階段。

東部地區某市財政局工作人員向記者講述，當地在幾年前嘗試著將教育領域的一項校舍工程委托給當地的社會力量，政府部門通過分期付款的方式進行支付。對于當地的做法，這位工作人員感到疑惑：“這到底算是政府購買服務，還是現在大家都提的很熱的PPP，其實我們也說不太清楚。”

這或許是現在的普遍性疑問。有業內研究人士做出解釋，從思路上看，我國當前推行的公共服務購買同西方的PPP模式是一致的，它們都強調將資源和事物交給更為擅長的主體進行配置和解決。PPP更聚焦于政府和非政府部門如何進行協同，包括合同設計、付款方式、收益分配模式等，其直接目標是實現經濟效益目標和保證公共服務供給質量。其實政府購買服務也是如此，同時它的聚焦點還在于全過程，包括需求的收集、分類、篩選以及采購主體的確定、項目落實績效的評估等。二者從思路上和技術上確實存在諸多相似之處，但是由于目標和出發點不同，在政策落實上也有諸多各自的特點。

馮俏彬表示，政府購買服務與PPP的關系在實踐中也有很多討論，如同時下同樣討論得很火熱的混合所有制。雖然很多人說“其實我們早就混了”，但這不是問題的實質，“混了多久”和“混了多少”是兩個問題。政府購買服務和PPP現在遇到的問題是一樣的，都是程度的問題，而它的核心是政府與市場的關系。

購買中的不清晰

政府購買服務因為其復雜性，在執行過程中不可避免會出現一些問題。某省財政廳工作人員向記者表示，目前政府購買服務中存在的問題主要表現為：購買服務社會認知度和參與度有待提高；社會組織力量自身建設和服務能力有待提升；并非新增一項財政資金，部門參與積極性不高；購買服務項目大多由單位所屬事業單位承擔，若完全推向市場，往往容易造成事業單位“養懶人”現象。

對此，安徽省財政廳相關負責人表示，政府購買服務中，哪些可以買、哪些不能買，取決于政府和市場、社會邊界的尺度；取決于政府職能轉變和政府間事權劃分基礎；取決于政府活動的范圍。各地要按照有利于轉變政府職能，有利于降低服務成本，有利于提升服務質量水平和資金效益的原則，穩步實施政府購買服務，要防止沒有清晰界定政府職能，為了購買服務而購買；防止單純為支持社會力量發展，將本屬于政府職能范圍且政府應該并能夠做好的公共服務交給社會力量；防止將本不屬于政府職能的事情，因為有相關的社會力量在提供該項服務就向其購買。

另外，某市財政局一位領導直言，“財政愿意支持做政府購買服務這件事情，但是現在的問題是要購買服務的部門提不出明確的需求。比如說養老服務，質量、標準等事項要相對明確才能形成合同，就像我們買電腦，它的配置都很清楚，但是恰恰在服務上，這些是說不清楚的。”對于這個問題，馮俏彬認為，這也是政府購買服務不能被簡單納入到政府采購中最大的原因。

問題之解

“未來涉及到的主體更多，技術的標準也非常的復雜和個體化，而且這當中還涉及到更多利益糾葛，所以從發展方向上來看，政府采購要向公共采購轉化。除了現在政府采購的框架繼續存在之外，在公共采購領域要形成立法框架和操作指南，將所有的公共部門都包括在內，而只要是使用公共資金的采購，都必須符合相應的立法規范。這意味著，公共采購會超越財政部門，這是我的一個核心看法和主張，就是財政部門在政府購買服務的實踐中可以起到先行者和推動者的作用，但是我們必須承認財政部門在這個問題上沒有辦法像以前的政府采購那樣把它全部操作下來。”馮俏彬表示。

那么財政部門在其中發揮著怎樣的作用呢？馮俏彬說：“作為資金的牽頭部門，首先，財政部門可以對沒有按照規范做的行為問責。另外一個作用我將其稱為‘非強制性的最佳實踐操作指南’，由財政部門提供指南，告訴各部門合適的做法，但這不是強制性的，各部門可以根據自身實際情況去靈活運用，但是上層還有法律規范管著，就是形成這樣一個體系。”

除了學術界提出的建議。為了使政府購買服務工作健康良性發展，有地方財政廳也提出四點建議：第一，建議中央加強購買服務制度的頂層設計，加大對地方政府購買服務的業務指導和培訓，積極鼓勵支持社會組織健康發展，為推動政府購買服務營造良好氛圍。第二，積極探索政府購買服務的多元化資金投入途徑，研究制定相關稅費優惠政策，有效支持社會力量發展壯大，保障政府購買服務的可持續性。第三，充分考慮到地區間的財力差異，根據服務人口，基本公共服務范圍、標準等因素科學分配專項轉移支付資金，通過建立專項轉移支付制度，為縣級政府購買基本公共服務提供必要的財力保障。第四，建立全國購買服務交流平臺，及時發布有關政策信息，介紹國內外先進經驗與做法，供各地學習借鑒。