我國調解制度替代糾紛解決功能之演變

[摘要]調解制度是我國傳統的糾紛解決方式，這一制度經歷了傳統時期、繁榮時期、批判及創新發展等階段，而在每一階段中，調解所發揮的實效并不一樣，這與其所處的社會背景及文化觀念密切聯系。現代意義上的調解雖然已經歷了新一輪的創新發展時期，但現代社會的發展仍然對調解的運用提出了更高的要求，因此，需要從權利的維護及調解實效性的提高等方面入手，充分發揮調解的糾紛解決功能。

[關鍵詞]調解制度；替代功能；糾紛解決

[中圖分類號]D925114[文獻標識碼]A[文章編號]2095-0292（2014）03-0047-03

[收稿日期]2014-03-20

[基金項目]湖南省教育廳科研項目課題研究成果（12C0701）

[作者簡介]程琳，湖南理工學院政法學院講師，研究方向：訴訟法學。

一、引言

替代性這一概念來源于西方的糾紛解決機制新浪潮，即ADR機制的盛行。為了緩解法院的壓力及受司法資源匱乏的影響，替代性糾紛解決方式日益受到重視，并且形成了一套機制，與訴訟糾紛解決機制結合適用。替代糾紛解決機制綜合了現有的訴訟外糾紛解決方式，包括談判、調解、仲裁等。而其中調解的代表性地位尤其明顯，除了表現在調解的靈活性、多樣性、適用性最能體現替代性糾紛解決機制的特點，還表現在調解能夠與其他糾紛解決方式結合使用，如與訴訟手段的結合。調解是我國糾紛解決的標志，無論是傳統社會還是現代社會，不管經過如何的角色轉換及制度改革，調解始終在我國糾紛解決機制中占據著重要地位。但在中國法文化發展的各個階段，雖然都注重調解，但調解的糾紛解決功能發揮的成效及本質目的并不一致。“欲充分發揮某種制度解決糾紛的功能，必須有適合于它的一定的社會條件存在，如果不存在這樣的條件或條件不充分，該制度就會慢慢地變為有名無實……”因此，調解要充分發揮其糾紛解決功能，我們首先需要厘清調解在現代糾紛解決機制中能夠存在及良好存在的社會條件，從而準確把握調解在社會條件下具備的良好因素。

二、“無訟、息訟”觀念下的傳統調解

中國傳統法律文化深受儒家思想影響，倡導“無訟、息訟”，這一思想也影響到對社會矛盾的化解上，調解成為當時化解糾紛的首選方式。這在民間調解和訴訟調解中均有所體現。一是對民間調解的選擇。古代訴訟制度一大特點，即為重刑輕民、民刑不分。一方面，重刑輕民。統治階級更強調對危及統治秩序的刑事糾紛的處理，而對民事糾紛，則歸結于個人行為，其解決方式也借助于民間傳統。另一方面，民刑不分。這主要表現在統治階級為了能夠減少民眾運用訴訟解決民事糾紛，以刑事處罰作為濫訴的制裁手段。兩個方面原因的結合，促使民眾在解決民事糾紛時更愿意選擇民間傳統的調解。二是訴訟內對調解的重視，主要表現為官批民調和官府調解兩種方式。具體而言，即在訴訟開始后，官府根據案情性質授權鄉保、族長，甚至親友對糾紛進行調解，或由官府自行主持調解。而這類調解更多地表現出強制性的特征，既強制要求糾紛當事人接受調解，也表現在強迫當事人放棄權利，達到息事寧人的目的。總而言之，不管基于哪種表現形式的調解，所追求的目的是一致的。儒家文化的影響不僅僅影響到受制于統治階級的司法解決制度，同時也影響至民間傳統文化。因此，統治階級雖然通過諸多措施將糾紛引向民間，由社會自身解決，但民間權威力量同樣秉承著“無訟、息訟”的觀念，利用權威力量將矛盾壓制于民間，抑制訴訟案件的形成。當事人對調處結果的接受（不管是否發自內心），對當事人（尤其是權利被損害一方）來講，也是一種對伸張個人權利沖動的壓抑，從而使他們退回到合乎儒家規范的標準之內。

總而言之，“傳統中國社會的調解理念就在于強調社會秩序的維護，從而不惜壓制矛盾，避免矛盾來追求天人合一，以實現人們的和諧相處”。因此，傳統的中國調解為了能夠與統治階級的政治目標和文化理念保持一致，必然也需要采取各種手段，包括犧牲糾紛當事人的利益來達到壓制矛盾、避免訴訟的目的，對于當事人之間的糾紛是否真正得到解決并不關注。傳統的調解可以說是主要的糾紛解決方式，但并不具備糾紛解決功能的本質特征。

三、調解的繁榮時期及爭議時期

不管在革命根據地時期，還是新中國成立之后的一段時期，調解都成為一種糾紛解決的主要手段。這個時期所表現出來的調解經驗，主要體現在人民調解制度的建立和發展。與之前傳統調解制度不同，由于當時政策的支持，調解也從壓制糾紛這一目標中脫離出來，而成為積極解決矛盾的方式。特別是在我國民事司法制度發展過程中，調解已經貫穿于訴訟內和訴訟外，著重調解原則在很長一段時間內影響著我國民事司法制度的發展。這一時期調解發展雖然已經有了主動化解矛盾和解決糾紛的功能，但主要是與當時的政治環境相適應，同時與政治目的相一致。

調解的繁榮時期大致可以分為兩個階段：一是革命根據地時期，二是新中國成立初期。這兩個階段的政治環境已經發生重大變化，社會環境也存在諸多差異，但共同之處在于兩個階段都存在不同利益主體共存的局面。這一共性也決定著兩個階段調解的共同使命，即尋求共同的價值追求點，以對不同利益沖突進行調和，維持社會秩序的穩定。如“在呈現出多元化價值取向和利益傾向的革命根據地，調解制度的特性，使社會各階層在調解的過程中能達成和解，從而更為有效地恢復因糾紛而被破壞了的革命根據地的社會秩序”。這一時期的調解，仍然受到傳統調解觀念的影響，特別是傳統調解中“以和為貴”的思想得到特殊時期民眾的認可，而調解的平和友好的交流氛圍也促使民眾更多地選擇調解。但與傳統調解不同之處在于，在調解過程中更多地注重對糾紛當事人權益的，特別是自愿原則的大力倡導。如《陜甘寧邊區民刑案件調解條件》第七條規定：“調解須得雙方當事人之同意，調解人無論是政府人員、民眾團體或地鄰親權，均不得強迫壓抑，并不得有從中受賄舞弊情事，違者處罰。”

調解運用的繁榮時期一直延續到20世紀90年代，人們開始逐漸反思被頻繁使用的調解制度，從公民權利保護等角度來抨擊這一制度。一是權利保護意識欠缺。傳統的調解以息事寧人為目標，在調解協議的達成上，要求雙方當事人能夠互相妥協，放棄自己的部分權利，從而達成一致的意見。因此，調解重在協議的達成，而忽視權利保障。而忽視權利保障而達成的協議，雖然能夠終結調解程序，但糾紛并未真正得以解決，而實際上并未真正發揮其糾紛解決的功能。在調解協議達成后或在履行過程中，當事人會因曾被忽視的權利或放棄的利益而反悔推翻之前的調解協議，調解之后仍會回歸訴訟途徑。因此，調解中權利保護意識的欠缺成為調解受到批判的最主要的原因。二是調解的強制性。這一時期調解雖然頻繁地運用于糾紛解決中，但調解的自愿性并沒有得到完全的尊重，事實上，調解仍然帶有較強的強制性，表現在強制當事人先行選擇調解，強制對調解協議的接受。三是對訴訟發展的壓抑。對于調解的習慣性依賴，會導致在民事訴訟改革中，對訴訟程序的懈怠。另外，調解片面追求糾紛解決的結果，而忽視和淡漠了對法的遵守，這與現代法制國家強調的理念是不相符合的。這些對調解制度的片面批判，對這一時期的糾紛解決制度發展產生負面影響，糾紛解決過于依賴資源有限的訴訟，導致案件積壓，社會矛盾無法及時化解，而激發新的矛盾，這些矛盾的存在危及社會穩定。

四、調解的發展創新階段

由于糾紛案件的增多，訴訟壓力顯著增大，法院積案過多，調解被重新提到重要地位，再加上世界ADR風潮的盛行，調解成為我國與世界糾紛解決機制接軌及體現我國糾紛解決特色的一大制度。因此，調解全面發展，不僅僅在訴訟前和訴訟中的調解，而且在訴訟外更是強調集所有調解力量的大調解機制，從中央和地方都以大調解機制這一政策指引著各地調解制度的運行。各地也在“大調解”政策的指導下，創新發展了中國的調解制度，建立了多元化的調解機制。截至2013年年底，全國共有人民調解組織82萬多個，人民調解員4229萬人。全年共調解各類矛盾糾紛9439429件，調解成功9219534件，調解成功率達977%。在這一階段中，調解充分發揮著糾紛解決的功能，特別是對壓力過大的訴訟的替代功能。在這一動力的推動下，各地都競相構建不同的調解模式發揮調解的替代糾紛解決功能。一是公調對接模式。這種調解將所有調解力量集中，由地方黨委政府組織，發揮行政調解、人民調解和司法調解各方的力量，并做到相互銜接，從而全方位解決矛盾糾紛。這是一種全社會動員的“大調解機制”。而且該模式除了適用于民事糾紛，還特別適合于因行政權行使而引起的糾紛。這一模式得到黨政領導重視，各行政、司法部門聯合處理糾紛的“大調解”，之所以發展迅速，并取得良好效果，歸結于“大調解”獲得黨和政府的巨大資源，足以形成對引起糾紛的行政一方的有效制約。二是訴調對接模式。這種調解模式是將人民調解與訴訟相結合，并形成法院主導下的人民調解模式。這種模式得到最高人民法院的肯定，2009年，最高人民法院出臺《建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》。這種模式的推行主要依靠法院的主導力量，“訴調對接機制更多的是對人民調解，行政調處等司法效果的確認，帶有司法審查的意義”。但同時，在實踐過程中，“大調解”也顯現出許多矛盾之處。其一，與調解繁榮時期相同的是，大調解制度的政策導引性強，調解糾紛解決功能的發揮也極大地借助了政策的力量。這也正是說明，在現代社會和經濟高速發展時期，各方利益的沖突也是極其明顯的，調解也如之前時期一樣，起到平衡各方利益的作用。也因為如此，調解的矛盾之處體現出來，調解一方面由于得到政策的力量而頻繁適用，發揮其糾紛解決功能，另一方面政策的過分干涉導致調解的法律地位不明確。實踐中常常出現國家權力對調解工作過度介入、干預太多的情況，“大調解”所追求的國家權力與民間自治之間的聯動在多數情況下變成黨政機關對“大調解”工作的包攬，使“大調解”中的調解失去了其本質含義，變成黨政機關借用行政/司法權力實施社會控制的手段。其二，大調解制度充分調動了社會上一切可以利用的力量，這顯然能夠合眾人之力發掘出糾紛雙方當事人利益沖突的拆中點，但矛盾之處在于調解力量泛化，導致調解的有序性難以建立。

五、結語

綜上所述，調解在最初起源和繁榮時期，是一種主要的糾紛解決方式，但并不存在著對訴訟判決的替代性，反而由于其強制性的特點導致對訴訟的壓制。但同時也可看出，調解糾紛解決功能被重視，其社會條件往往是利益主體同時存在且沖突較明顯的時期，而為了緩和利益主體之間的矛盾，達到利益間的平衡，則必然會更多地發展調解這一溫和親民的糾紛解決手段。

調解之所以能夠重新在社會制度中占據重要一席，在其發展過程中一直保留化解矛盾的功能是根本原因。但現代社會對這一功能的延續卻不能完全依靠傳統調解制度的條件，即權威的強制，包括國家力量和民間力量的強制。現代社會民眾的自主意識突出，注重對自己權益的保障，若通過傳統調解模式強制解決糾紛，反而會導致矛盾加劇。因此，在現代糾紛解決機制中，強調調解制度的替代性糾紛解決功能，需要尊重糾紛當事人主體地位，切實地維持糾紛當事人的選擇權、知情權等權利。

當然，調解制度的發展還須提高調解的實效性，這需要多方面的努力。一是實現調解員的專業化。調解員不應只是法律和政策的知曉者，同時也應當是調解程序的控制者，即如何找尋爭議雙方的利益折中點，如何破解處于僵局的調解等。二是實現調解機構的專業化。現代社會的專門性的糾紛是傳統調解無法涉及的領域，如醫療糾紛、土地、房產糾紛等，這些糾紛的解決還需要專業知識，因此，需要成立專門且專業的調解機構。2011年，武漢市武昌區成立了8個專業性行業人民調解委員會，包括交通事故糾紛、勞動爭議、醫療糾紛、涉訪民間糾紛、婦女兒童維權、物業糾紛、征地補償、食品安全調委會。這種做法是實現調解機構專業化的一種普遍做法。我們還可以借鑒政府委托公共服務的模式，通過委托的方式將該調解委托給專業的非營利組織進行。

現代調解制度必須適應社會發展的需要，正確認識調解在其發展每個階段的功能實效，對現代調解的發展有著重要意義。一方面，能夠有選擇、有限度地借鑒傳統調解的內容；另一方面，能為現代調解的創新發展指引方向，以明確調解所應具備的新內涵。

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[責任編輯孫廣耀]