淺析我國地方政府債務風險及防范

【摘 要】所謂地方債務風險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。地方債務風險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發生困難而導致政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩定受到破壞的可能性。地方財政風險具有誘發空間廣、傳導性快、隱蔽性強、危害性大等特點。

【關鍵詞】政府債務；風險防范

我國地方債務規模龐大，從償債能力角度上看，中西部地方債務負擔重于東部地區，縣鄉級政府債務負擔重于省市級政府，尤其是鄉鎮一級地方債務負擔過重，已經成為威脅地方政府安全的首要因素。

現狀分析目前，我國地方債務已達到相當的規模。據國務院發展研究中心地方債務課題組粗略統計，我國目前地方政府債務至少在10000億元以上，其中，鄉（鎮）政府債務2200億元，平均每個鄉（鎮）負債400萬元。如此巨額債務與目前地方政府有限償債能力的嚴重不對稱，在一些地方已引起轟動。

從債務資金投向分析，地方政府性債務資金主要用于基礎設施建設和公益性項目，這些項目大多有相應收入作為償債保障，并形成了大量優質資產。在經濟體制改革過程中，國有企業不良資產和社會保障資金支出的增加，導致地方政府隱形債務的增加。特別是在金融危機發生后我國實行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下，地方政府為恢復經濟采取大規模投融資，一定程度上導致新增大量地方政府債務。我國地方政府財政風險有其特殊的歷史背景和生成機理，而且有關預警信息取得困難，\"財政危機\"的表現模糊，這些問題給有效預警帶來困難。不僅如此，現有的預警研究在預警理論和預警方法上也存在諸多問題。

1.我國地方政府債務風險的表現及特征

債務現狀。

從調查的情況看，我市政府負債數大面廣，形勢嚴峻，突出表現在以下三個方面：

第一，規模大，債務周期短。

如果按照2010年的增長速度，2013年地方政府債務規模估計已經達到GDP的29%，遠高于1996年的3.4%。相比之下，日本的政府債務雖已相當于GDP的200%，但其中地方政府債務與GDP的比例近期一直在40%附近波動；美國同樣是聯邦政府債務較多，而地方政府的債務率比較低。我國地方政府的債務率比日本稍微低一點，比美國高得多。2013年還期五年以內的債務占比70%。

第二，增長快，債務分布不平衡。

1996年-2013年的年增長速度達27%，其中個別年份的增長速度遠高于這個數字。其中1998年實行積極的財政政策，地方政府債務增長48%；2008年全球金融危機爆發，2009年地方政府債務增長62%。第三，債務周期短。

第三，銀行貸款多、債務率高。

2013年銀行貸款占比79%。債務率是地方政府債務與地方可支配收入的比例，目前平均水平已經達到150%。如果計算債務與本級財政收入（不包括中央轉移支付收入）的比例，平均水平高達250%。

2.我國地方政府債務風險的成因

隨著以放權讓利為特征的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發展目標的行政和經濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構逐漸轉變為財政上“自負盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經濟發展、經濟秩序的穩定與維擴、經濟建設所需資金的籌措、社會治安的維護、以及可持續發展戰略的落實等方面發揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權”并沒有隨“事權”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。

2.1部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對我國各級地方政府來說，通常只關心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉移資金的方式將其轉為預算外資金，躲避上級財政的監督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權，以滿足其對權利和金錢的支配欲。

2.2部分地方財政入不敷出

隨著我國市場經濟的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務范圍的擴大和服務質量的提高使財政支出早現不斷增長的態勢。一方面，財政供養人員、公用經費、人員經費增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴大，不僅上級政府下放了許多支出責任，原來中國有企業承擔的許多社會職能也轉由地方政府承擔。同時，對提供義務教育、木區域基礎設施、環境保護等基本事權還有所下移，使地方政府支出基數和支出剛性增人，從而產生了市以下各級政府的則權、事權關系的不對稱問題。

2.3部分地方投資項目的經濟效益較差

對地方財政部門的貸款項目的調查中發現，財政部門審批的債務融資項目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項目，這些項目基本上不產生什么經濟效益。因此，依靠項目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔償債義務。

3.如何改善地方政府債務問題

3.1建立健全政府債務擔保機制，減輕潛在的債務風險

目前在地方政府的債務中，由政府擔保的債務具有一定的規模，這在一定程度上增加了政府債務風險的不確定性。針對這一現狀，地方政府應當加強對政府擔保債務風險的防范，制定規范的擔保。一般來說，對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構借貸直對方式，財政不予擔保。為了部分減輕擔保債務的風險，對于確需財政擔保的項目，政府可根據項目的性質和特點，建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保等擔保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風險的能力有限、風險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔保更為合適。

3.2實行嚴格規范的債務投資決策責任制

為了杜絕行政領導隨意拍板決定項目取舍的非科學做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債的責任。同時，為避免投資決策失誤，應實行整個投資項目的決策者一貫負責制，對從建設項目的可行性研究和確定，到設計、施工、生產準備、投入生產的全過程負責到底，全面監督。對放棄職責，放松管理，致使項目失敗，償債發生困難的責任人，要給予黨紀、政紀處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責任。

3.3建立科學高效的舉債償還機制

實行監管中心向預算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務資金的監督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執行和貸款的償還。所有政府性建設項目的舉債，授權計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規模計劃，嚴格跟預算安排走，最大程度地控制舉債數額；舉債要先預算償還成本，要嚴格規定償還時間；貸款使用，必須經區政府常務會議批準等。

3.4明確債權，整頓債務，制定嚴格的還款準備金制度

要強化各項目單位作為還債主體的責任，在政府外債監管部門的監管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預算時，應充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術改造、基本建設以及有關部門的專項資金中集中一部分，或從預算中單獨安排，建立還貸準備金。還貸準備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉金主要用于下級債務人一時還款困難時的臨時墊付周轉。同時應本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統、責權利相結合的債務管理新機制，依法確立債權債務關系，明確償債責任及連帶責任。

3.5加強財政收支管理 ，規范財政支出

財政要根據量力而行、量入為出和勤儉節約的原則合理安排各項開支。建立嚴格的財務內部控制機制，使風險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現。除有關法規已有規定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預算法》的要求自求平衡，不能出現赤字。重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業性經費開支。政府對經濟的過度干預，對社會的大包大攬，勢必造成預算擴張，形成財政赤字和沉重債務。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎設施建設，應建立政府投資引導機制。對事業單位實行分類處置，即對公益性事業（如基礎教育、圖書館、高新技術研究等）實行財政“兜底”，保障資金供應；對半公益性半經營性事業，財政可給予適當補助；對經營性事業單位應使其完全走向市場；對社會保障則應納入財政預算。繼續深化行政事業單位財務制度改革，進一步精簡機構和壓縮編制，減少行政經費支出，嚴格控制社會集團消費開支，結合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。 [科]

【參考文獻】

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