戶籍制度改革開(kāi)啟經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型新時(shí)代

從國(guó)內(nèi)外歷史看，戶籍制度由于影響到每一個(gè)人的切身利益及其發(fā)展，進(jìn)而會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展產(chǎn)生巨大而又深遠(yuǎn)的影響。毫無(wú)疑義，2014年7月30日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，將為我國(guó)全面深化改革注入新的活力，再一次開(kāi)啟經(jīng)濟(jì)社會(huì)大轉(zhuǎn)型的偉大時(shí)代。

傳統(tǒng)戶籍制度的形成及其影響

新中國(guó)成立至1958年，中國(guó)沒(méi)有嚴(yán)格的戶籍管理制度。1954年第一部《中華人民共和國(guó)憲法》賦予公民“遷徙自由”的基本權(quán)利，公民可以自由遷移流動(dòng)，自由選擇就業(yè)和居住地。但在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)比較脆弱，資源短缺，人口眾多的情況下，農(nóng)村人口過(guò)度頻繁的流動(dòng)給社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)帶來(lái)了巨大的困難。于是政府自1955年開(kāi)始采取各種政策性措施限制農(nóng)民進(jìn)城，并在1958年1月9日頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，確立了比較完善的戶籍管理制度，包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。1975年在憲法修改案中，又正式刪除了公民的“遷徙自由”權(quán)利。這種戶籍制度以法律的形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市和城市之間的人口流動(dòng)，人為地在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，由此形成了城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟(jì)模式”。在嚴(yán)格的戶籍管理制度下，城市與農(nóng)村以及城市之間處于一種“隔離”狀態(tài)。農(nóng)村人口進(jìn)入城市，只有通過(guò)考大學(xué)、參軍（提干）、招工（或者頂替在城市工作的父輩）、婚嫁等有限的幾種途徑，實(shí)現(xiàn)“鯉魚(yú)跳龍（農(nóng)）門”。

傳統(tǒng)的戶籍制度把農(nóng)民穩(wěn)定在土地上，對(duì)保證城市糧食的供應(yīng)，積累工業(yè)化所需資金，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定起到了一定的作用。但隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，這種身份限制越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的最大阻力之一。它限制了公民的正當(dāng)合法遷移和就業(yè)選擇，在城鄉(xiāng)之間建立起一種基于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、教育等基礎(chǔ)上的全方位不平等，農(nóng)業(yè)人口也因此淪為“二等公民”，其各項(xiàng)權(quán)利因出身、地域而受到歧視。這種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度本質(zhì)是限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致大量過(guò)剩勞動(dòng)力只能以土地作為社會(huì)保障，被強(qiáng)制留在農(nóng)村從事種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工勞動(dòng)，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化的自然進(jìn)程，致使我國(guó)城市化率在1980年前的30多年中，一直維持在20以下的水平，尤其不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力在地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間的流動(dòng)與集聚，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的要求。在一定程度上甚至可以說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)的所有問(wèn)題，都源于這種戶籍制度安排。

戶籍制度的變遷與改革目標(biāo)

改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始對(duì)戶籍制度做出重大的調(diào)整。例如，1982年國(guó)家明確提出“允許農(nóng)民進(jìn)城開(kāi)店、設(shè)坊、興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)”。1984年中共中央在《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》和《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》中，肯定了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)從事小工業(yè)和小服務(wù)業(yè)的做法，基本取消了農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城務(wù)工的限制。1998年7月22日國(guó)務(wù)院又對(duì)戶口管理做出了“四項(xiàng)改革”。即實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策；放寬解決夫妻分居問(wèn)題的戶口政策；父母投靠子女政策；在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民落戶政策（即藍(lán)印戶口）。2001年小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革工作全面，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)的決定提出，“推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民”，等等。一些改革開(kāi)放的前沿城市也對(duì)戶籍制度改革進(jìn)行了許多有益的探索。

這些改革雖然在實(shí)際上允許公民自由遷徙，賦予農(nóng)民進(jìn)城打工的權(quán)利，但仍然沒(méi)有徹底打破傳統(tǒng)戶籍制度固有的身份限制和不平等，制約著農(nóng)民作為生產(chǎn)要素潛能的進(jìn)一步釋放。這集中體現(xiàn)在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的重要組成部分——“農(nóng)民工”身上。一些名義上取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的地方，其就業(yè)和福利制度也沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。因而，對(duì)戶籍制度進(jìn)行重大改革的呼聲越來(lái)越高。

我國(guó)戶籍制度改革的最終目標(biāo)是取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度，徹底打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制。從《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》來(lái)看，提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度，意味著1958年以來(lái)以“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”為區(qū)分標(biāo)志的身份歧視與福利區(qū)隔被終結(jié)了。“農(nóng)民”不再與“農(nóng)業(yè)戶口”直接掛鉤，其子女不再被強(qiáng)制標(biāo)簽為父母親的戶口屬性，而是依據(jù)其就業(yè)地點(diǎn)與常住地區(qū)申領(lǐng)居民戶籍。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要實(shí)施差別化落戶政策，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。這雖然有違城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，以及“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果等改革宗旨，只是基于具體國(guó)情而不得已采取的措施，也難以起到理想的效果。

戶籍制度改革實(shí)質(zhì)是人的全面解放

提到戶籍制度改革的重大意義，人們首先想到的往往是會(huì)帶來(lái)制度紅利。這種經(jīng)濟(jì)上的紅利實(shí)際上是由人的解放帶來(lái)的。戶籍制度改革帶來(lái)的是人的全面解放，包括思想觀念的解放、人的自由遷徙和人的潛能的自由發(fā)揮等。

新的戶籍制度改革首先賦予國(guó)人“法律意義上的平等”。隨之而來(lái)的各種配套的平權(quán)改革，將使公民在就業(yè)、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等社會(huì)福利和公共服務(wù)的均等化。尤其是農(nóng)村人口進(jìn)入城市之后，可以理所當(dāng)然地成為市民，其隨遷子女接受義務(wù)教育和非義務(wù)教育的權(quán)利，以及在居住城市參加高考與公務(wù)員考試的權(quán)利，都將得到落實(shí)。這些必將大大釋放出人的全面發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和活力，為每一個(gè)人提供更多平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)及公共治理水平的改善與提高，進(jìn)而重塑中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展方式和政治文化生活。

理論研究和實(shí)踐都表明，人口自由流動(dòng)是充分發(fā)揮個(gè)人潛能、消除貧困、縮小貧富差距、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、繁榮經(jīng)濟(jì)的最有效途徑。人作為最重要的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)力作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的首要資源，在擺脫了傳統(tǒng)的戶口束縛，在由市場(chǎng)機(jī)制的配置下，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至少會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的影響。一是巨大的人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，不僅提供了新的勞動(dòng)力、智慧和創(chuàng)造力，從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)化水平迅速提高，從1978年的17.9%增加到2013年的53.76%，很大程度上是公民自由遷徙權(quán)逐步分開(kāi)的結(jié)果。而城鎮(zhèn)化的發(fā)展又為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與升級(jí)提供了巨大的動(dòng)力。二是億萬(wàn)農(nóng)民將從土地中解放出來(lái)，農(nóng)村的土地會(huì)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中進(jìn)行流轉(zhuǎn)、托管、入股或重組，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、集約化與機(jī)械化水平，從而提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，和農(nóng)民的收入水平。

總而言之，新一輪戶籍制度及其相應(yīng)的土地制度改革，賦予公民自由遷徙、自由擇業(yè)權(quán)，為構(gòu)筑全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障，對(duì)盤活勞動(dòng)、土地、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，緩解城市日益嚴(yán)重的“用工荒”，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，縮小城鄉(xiāng)收入差距，提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿?chuàng)造了良好的條件，因而將開(kāi)啟經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的新時(shí)代。

（作者系同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師）