事業(yè)單位改革還要跨越哪些障礙

被稱為我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理制度行政法規(guī)的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），已于今年7月1日正式開(kāi)始實(shí)施。

從1996年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確事業(yè)單位改革的方向算起，我國(guó)的事業(yè)單位改革已經(jīng)進(jìn)行了近20年，事業(yè)單位改革的重要環(huán)節(jié)——人事管理立法工作，也早在2003年被提上日程，但直至11年后，《條例》才出臺(tái)。《條例》將多年來(lái)初步建立的，以聘用制度、崗位管理制度和公開(kāi)招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度，以法律形式予以確認(rèn)，并對(duì)聘用合同的訂立、履行、解除、終止等環(huán)節(jié)作出規(guī)定，同時(shí)健全獎(jiǎng)懲等激勵(lì)保障機(jī)制，明確人事?tīng)?zhēng)議處理依據(jù)。

《條例》的公布受到社會(huì)關(guān)注。不過(guò)，《條例》中只是作出原則規(guī)定的“建立事業(yè)單位工資正常增長(zhǎng)機(jī)制”“事業(yè)單位工作人員參加社會(huì)保險(xiǎn)”的內(nèi)容，被一些人解讀為“3000多萬(wàn)事業(yè)單位工作人員7月1日起馬上要漲工資了”“養(yǎng)老金馬上要并軌了”……

中國(guó)人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任李建忠在接受記者采訪時(shí)表示，這些誤讀的存在，說(shuō)明有些人對(duì)已經(jīng)進(jìn)行了10多年的改革還存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，“相關(guān)的配套政策還有需要完善的地方。”

如何理解“建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制”

我國(guó)事業(yè)單位改革真正有了頂層設(shè)計(jì)，始于2011年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）要求，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)3個(gè)類別。2011年7月，事業(yè)單位分類、編制管理、財(cái)政政策、國(guó)有資產(chǎn)管理、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、人事制度改革、收入分配制度改革、職業(yè)年金辦法等10個(gè)配套文件印發(fā)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，從2011年到2015年，完成事業(yè)單位分類，部分轉(zhuǎn)為企業(yè)或劃歸政府行政機(jī)構(gòu)；2016年至2020年，建立和完善事業(yè)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成中國(guó)特色的公益服務(wù)體系。

李建忠認(rèn)為，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的根本和核心目標(biāo)，就是要強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，不斷提高公共服務(wù)水平和效率，促進(jìn)公益事業(yè)大力發(fā)展，切實(shí)為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

我國(guó)事業(yè)單位有110多萬(wàn)個(gè)，職工數(shù)量超過(guò)3000萬(wàn)人，是我國(guó)國(guó)有單位中人員總量最大的部門。但從構(gòu)成看，仍存在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間配置不合理，直接面向公眾提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員比例不足，部分行業(yè)資源配置存在機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事等問(wèn)題。需要通過(guò)結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整，將那些不能提供公共服務(wù)、不適合由政府提供的服務(wù)，以及主要從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)的事業(yè)單位，從現(xiàn)有事業(yè)單位序列中清理出去，促進(jìn)公共服務(wù)回歸公益性的本源。

“《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要通過(guò)梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，改革主要是推進(jìn)其轉(zhuǎn)企改制，轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)單位編制。今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位。”李建忠說(shuō)。

新出臺(tái)的《條例》在健全事業(yè)單位人事聘用制度上著墨最多，但是，引起社會(huì)廣泛關(guān)注的卻是“建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制”這一表述。李建忠認(rèn)為，這一表述應(yīng)該理解為“建立正常的工資調(diào)整機(jī)制”，不能簡(jiǎn)單地理解為“漲工資”。

長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位一直是緊密聯(lián)系在一起的。而且多年來(lái)，我國(guó)對(duì)事業(yè)單位的工資管理也是隨著公務(wù)員工資的調(diào)整作出安排，兩者走的是同一條路徑。

我國(guó)事業(yè)單位上一輪工資改革是在2006年。那次工資改革辦法的確定，充分考慮各類工作人員資歷等條件的差別，使事業(yè)單位工作人員收入與其崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)和實(shí)際貢獻(xiàn)相聯(lián)系。從那時(shí)起，事業(yè)單位工作人員的工資構(gòu)成方案，開(kāi)始包括基本工資、薪級(jí)工資和績(jī)效工資、津貼補(bǔ)貼，“崗位晉升，工資增加；考核合格，薪級(jí)工資就會(huì)增長(zhǎng)”。

李建忠認(rèn)為，《條例》明確了事業(yè)單位的工資制度及其管理原則，但事業(yè)單位的工資制度改革涉及多個(gè)方面，法規(guī)的落實(shí)要有個(gè)過(guò)程。隨著事業(yè)單位分類改革的到位、績(jī)效考核等配套政策的落實(shí)，工資制度改革才會(huì)有進(jìn)展。

事業(yè)單位社保改革或?qū)⒚媾R資金難題

《條例》中“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”的規(guī)定，再一次引發(fā) “養(yǎng)老金并軌”改革話題。

在很多研究社會(huì)保障的學(xué)者看來(lái)，事業(yè)單位的社保改革已成定局。李建忠表示，事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)并非新提法，“《條例》進(jìn)一步明確了改革方向，方案形成需要過(guò)程。”

但是，“養(yǎng)老金并軌”怎么并？錢從哪里來(lái)？《條例》并沒(méi)有給出可操作性的規(guī)定。

2008年2月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西等5省份先期開(kāi)展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。

這個(gè)試點(diǎn)方案的改革思路非常明確，擬分兩步走。

第一步，先對(duì)事業(yè)單位隊(duì)伍進(jìn)行分類，其中行政類事業(yè)單位可直接并入機(jī)關(guān)單位，按公務(wù)員對(duì)待；經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位則直接轉(zhuǎn)為企業(yè)，與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接。最終的改革對(duì)象是那些“分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員”。

第二步，對(duì)這部分人實(shí)行與目前的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即要求單位與個(gè)人共同負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其中單位繳費(fèi)比例不超過(guò)單位工資總額的20%，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人工資的8%，由單位代扣。

本著平穩(wěn)過(guò)渡的原則，養(yǎng)老待遇將實(shí)行“老人老辦法，新人新辦法”——方案實(shí)施前就已退休的可享受原退休待遇；方案實(shí)施后開(kāi)始繳費(fèi)，且繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，退休后參照企業(yè)模式按月發(fā)給基本養(yǎng)老金；對(duì)于方案實(shí)施前即進(jìn)入事業(yè)單位工作的“中人”，則由財(cái)政按照“每工作一年視同繳費(fèi)一年”的原則，代為一次性補(bǔ)足應(yīng)繳保險(xiǎn)費(fèi)，再參照企業(yè)模式計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。

此外，該方案提到要建立職業(yè)年金，以提高事業(yè)單位人員改革后的養(yǎng)老待遇。但由于方案并未給出任何具體措施，職業(yè)年金具體如何操作，試點(diǎn)地方并無(wú)明確做法。以一位月薪5000元的事業(yè)單位職工為例，并軌后參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，單位需繳納工資的20%即1000元，個(gè)人按工資的8%需繳納400元。此外，還需繳納職業(yè)年金，這筆錢可能由單位承擔(dān)，也可能由單位和個(gè)人共同承擔(dān)。

清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏認(rèn)為，養(yǎng)老金并軌的最大難題是從哪里找錢，養(yǎng)老金制度有3個(gè)環(huán)節(jié)：找錢、管錢、發(fā)錢，而這3個(gè)環(huán)節(jié)首先是要找到錢，這也是事業(yè)單位改革遇到的最大難題，然后才是如何確定待遇，如何發(fā)放待遇。

“撥款+創(chuàng)收”的運(yùn)行模式能否改變

李建忠多年以來(lái)一直堅(jiān)持的觀點(diǎn)是，事業(yè)單位改革動(dòng)力機(jī)制的形成，關(guān)鍵在于事業(yè)單位已經(jīng)習(xí)以為常的“撥款+創(chuàng)收”的運(yùn)行模式能否改變。

“撥款+創(chuàng)收”模式，是上世紀(jì)90年代事業(yè)單位財(cái)政困境和市場(chǎng)化改革導(dǎo)向雙重作用孵化的結(jié)果，已經(jīng)成為多數(shù)事業(yè)單位基本和常規(guī)的生存之道。在這種模式下，事業(yè)單位一方面依靠財(cái)政補(bǔ)助維持運(yùn)行，另一方面積極利用自身資源從市場(chǎng)獲取收益。這種模式最大的問(wèn)題，是背離了事業(yè)單位的公益性的基本目標(biāo)。要改革這種模式，促進(jìn)事業(yè)單位形成與公益屬性相一致的動(dòng)力和激勵(lì)機(jī)制，需要資源和監(jiān)管的雙重保證。

首先，政府應(yīng)切實(shí)保障公共服務(wù)的財(cái)政投入。根據(jù)分類改革的財(cái)政政策，對(duì)公益一類事業(yè)單位，比如提供義務(wù)教育的學(xué)校，財(cái)政將根據(jù)業(yè)務(wù)需要提供經(jīng)費(fèi)保障；對(duì)公益二類事業(yè)單位，比如醫(yī)院，財(cái)政將根據(jù)其業(yè)務(wù)特點(diǎn)和財(cái)務(wù)收支狀況，給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式予以支持。但其保障力度和對(duì)現(xiàn)有創(chuàng)收收益的替代水平，將對(duì)改革產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。

在加大財(cái)政投入的情況下，要使資源投入產(chǎn)生相應(yīng)的公共服務(wù)效益，另一重要的保障措施就是如何加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范事業(yè)單位及其職工的行為，以完善的制度和有效的監(jiān)督，將事業(yè)單位拉回公益服務(wù)的軌道。

對(duì)于事業(yè)單位工作人員而言，改革的動(dòng)力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。“撥款+創(chuàng)收”模式是他們?cè)谪?cái)政困境下的被動(dòng)和無(wú)奈的選擇，無(wú)論是學(xué)校收取家長(zhǎng)的贊助費(fèi)、醫(yī)生的回扣，還是科研人員的項(xiàng)目勞務(wù)費(fèi)，現(xiàn)有的財(cái)政和工資制度，迫使他們無(wú)一不處于道德和法律上的尷尬地位，讓知識(shí)分子的尊嚴(yán)和臉面面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

從現(xiàn)有改革的措施看，正如公眾所擔(dān)憂的，聘用制度、工資制度、住房制度、社會(huì)保障制度等的改革以及權(quán)益保障措施的不完善，對(duì)事業(yè)單位工作人員與相關(guān)社會(huì)群體的利益關(guān)系產(chǎn)生了巨大影響。公共部門內(nèi)部存在的事實(shí)上的資源和利益分配的不公平，使他們對(duì)自身的職業(yè)前景感到擔(dān)憂，對(duì)自身專業(yè)人力資本的價(jià)值和公共服務(wù)的意義產(chǎn)生懷疑。如果在這一問(wèn)題上采取放任態(tài)度，必將對(duì)改革動(dòng)力機(jī)制的真正形成造成損害，也將不利于公共服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。

（據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》）