淺析對地方立法權的放寬

摘 要：隨著社會的發展，地方對于自治權的需求越來越迫切，在統一立法的前提下，很難激發區域發展的潛力，《立法法》的修改無疑為地方立法帶來了曙光，關于賦予設區的市立法權成為本次修改的亮點，立法權下放是簡政放權的趨勢，在單一制的前提下，如何在中央集權和地方分權間取得合理的平衡才是立法修改的關鍵。

關鍵詞：地方立法權；分權；制約

一、地方立法概況

今年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過關于修改立法法的決定，有“小憲法”之稱的《立法法》迎來了實質性的變革。修改后最引人注目的莫過于第七十二條關于賦予設區的市立法權的規定，將具有立法權的市擴大至282個，是我國地方立法權發展的一次飛躍。

“較大的市”批準工作停滯的這21年間是我國經濟發展迅速的時期，法律的滯后甚至缺失與改革的不斷推進形成了鮮明對比。但由于沒有地方立法權，許多城市都只能以“紅頭文件”的形式出臺相應規定，這也帶來了行政處罰標準模糊、于法無據等弊端。《立法法》的修改，使地方立法將迎來寶貴的歷史機遇，對進一步適應大國治理中的地區差異、激活地方自治活力、改善地方法制水平乃至完善國家法律體系等，影響深遠。

二、地方立法放寬的可行性

（一）保障行政效率

相較于中央制定的法律法規，地方的立法有更多的靈活性和機動性。緊急情況出現時，地方立法應該發揮更大的作用，如果一切決策都要先向上級請示、匯報，損失可能會成倍的擴大。國家行政學院杜鋼建教授指出：“應該把一部分決策權下放到以塊為主的地方政府手中，讓他們能迅速反應，及時處理。”緊急事件的地方立法權的賦予有百利而無一害。[1]

（二）區域經濟發展的特殊要求

我國地域遼闊，各地區經濟發展十分不協調，難以用統一的法律來規范各省市的發展。現代社會，國家的社會管理職能顯得越來越重要，政府需要利用多種手段進行調控，各地區根據自己的實際情況制定相應的法律、法規，以適應當地的發展，這必然要使中央多賦予地市立法權。

地方立法的實踐，充分調動了地方的積極性，共同參與立法實踐，適應經濟發展不斷優化制度結構，公共治理逐漸民主化，同時地方立法對于貫徹實施憲法和法律的精神具有重要作用。

（三）立法創新的需求

地方立法能充分發揮創新能力，為制定法律提供經驗，在不與憲法、法律、法規相抵觸的情況下，探索更出適合發展的道路，時刻保持生命力。例如深圳市1994年頒布《住宅區物業管理條例》在我國城市物業管理規范化、現代化的進程中開了先河，獲得肯定并迅速推行，也為2003年《物業管理條例》的頒布實施奠定了基礎。[2]

地方立法的為中央立法的完善提供了借鑒，很多立法經歷了“自下而上”的發展歷程，改革創新的成果為中央立法提供了藍本，地方先行的立法與時俱進的促進了中國的立法的科學化。

三、地方立法放寬的限制

（一）立法基本原則

立法最基本的是堅持地方立法基本原則，即地方下位法不得同上位法相抵觸，同位階的法律規范之間也應當保持和諧統一；相對于中央立法而言，地方立法應根據本地區實際情況來解決自己的特殊問題，其次是相對于其他地區而言，地方立法應從本地區的實際出發，充分把握本地區的特點和規律，根據本地區的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況等因素確定。使地方立法真正符合本地區實際情況；最后，地方立法重視探索適應本地區經濟社會發展的成本最小化和效益最大化的制度設計。

（二）程序限制

新《立法法》已充分考慮地方立法的利弊，并在程序上予以限制，較大的市制定的法規需向省、自治區人大報批，同時全國人大常委會備案程序，事實上是起到監督作用，最大程度保障地方立法的質量。

地方組織法和立法法采取賦予省級人大常委會“批準權”的方式，是一種在尊重既有制度體系的基礎上最大限度地解決實際問題的嘗試。有地方立法權的市從之前的49個擴充到282個，也會帶來省級人大常委會工作負擔加重的問題。“目前一般一個省只有兩三個較大的市報批準，對省級人大常委會負擔不大，將來如果有十幾個、二十個較大的市的地方性法規要報批準，省級人大常委會如何完成這個任務？”[3]

（三）內容限制

相對于統一的立法，地方的立法權擴大更易產生地方保護主義的盛行。新修改的《立法法》第七十二條規定，地方立法的內容不得與上位法抵觸，同時，將其限定在城市建設、城市管理、環境保護等事項方面的立法。充分保障了區域立法的特殊性，同時保障了中央的立法統一原則，對涉及整個國家、社會根本政治、經濟、司法制度和公民基本權利義務的立法權，應牢牢掌握在全國人大和常委會手中，發揮其主導作用。但不能否認的是難以明確界定上述“城市建設”、“城市管理”的準確界限，可能為今后的越權立法留下隱患，還需進一步明確相關概念。

（四）司法監督

切實有效的制度形態應當實現權力制約權力，而非簡單的集權，賦予地方立法權，自然要制定完善的制約機制，將權力關進制度的籠子里。

這次《立法法》修改中雖然對地區立法的內容范圍和程序進行了一定的限制，但是難以完全避免立法過程中產生違憲的情況。相較于賦予較大的市立法權之前，省級人大常委會對設區的市的監管能力削弱了，所以建立違憲審查制度就顯得尤為重要。但是我國保障憲法實施的制度尚不健全，還未建立違憲審查的制度，這次立法法修改中并未有實質性的進展，應當建立憲法監督機構，行使違憲審查權和憲法監督權，將立法權納入到審查之中是當今的立法趨勢，同時也使權力之間相互制約，是當前推進依法治國，完善法治的重點。

參考文獻：

[1]孫波.《地方立法的擴張趨勢分析》[D].吉林大學，2004.

[2]柳經緯，黃溝.《關于地方立法創新問題的思考》[J].民主與法，2004（03）.

[3]焦洪昌，馬驍.《地方立法權擴容與國家治理現代化》[J].中共中央黨校學報，2014（05）

作者簡介：

申媛媛，2014級憲法學與行政法學專業研究生。