中國(guó)對(duì)外援助新思維

席志剛

繼今年兩會(huì)期間全國(guó)人大代表、民建安徽省委副主委趙皖平建議制定《中華人民共和國(guó)對(duì)外援助法》后，中國(guó)對(duì)外援助管理體系改革的話題再次熱絡(luò)起來。

3月31日，在全球環(huán)境研究所主辦的“走出去——中國(guó)對(duì)外投資、貿(mào)易和援助現(xiàn)狀及環(huán)境社會(huì)挑戰(zhàn)”研討會(huì)上，中國(guó)社科院當(dāng)代中國(guó)研究所副研究員張勉勵(lì)稱，中國(guó)應(yīng)該制定對(duì)外援助法及對(duì)外援助中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，并探索建立獨(dú)立司職援外的機(jī)構(gòu)。

激進(jìn)的管理體系改革方案

中國(guó)的援外管理體系極為龐大。

目前已形成商務(wù)部（以對(duì)外援助司為主的14個(gè)司局）、外交部和財(cái)政部三個(gè)部門為主，24個(gè)部委以及地方省區(qū)商務(wù)部門共同參與的管理體系。此外，商務(wù)部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局以及中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開發(fā)銀行是對(duì)外援助的重要協(xié)作支持機(jī)構(gòu)。

中國(guó)對(duì)外援助管理決策機(jī)制較為分散，在所有與對(duì)外援助有關(guān)的正部級(jí)部委中，沒有專門從事對(duì)外援助工作的部委。

與改革開放初期由專門的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部主管援外工作相比，當(dāng)前的對(duì)外援助管理體系的層級(jí)不高，不利于對(duì)外援助作用的發(fā)揮。廈門大學(xué)中國(guó)國(guó)際發(fā)展研究中心主任黃梅波認(rèn)為，改革中國(guó)對(duì)外援助管理體系已成為當(dāng)務(wù)之急。

在中國(guó)，對(duì)外援助的統(tǒng)一管理并不是新鮮事。1961到1982年，對(duì)外援助主管機(jī)構(gòu)雖幾經(jīng)變遷，但這一階段的對(duì)外援助都是由部級(jí)單位管理的。雖然援外管理體系改革自1995年以來就從未停止過，但實(shí)際效果卻不容樂觀。

隨著中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模和范圍逐漸擴(kuò)大，援外管理任務(wù)急劇膨脹，現(xiàn)有的援外管理決策體系無法適應(yīng)這一變化。學(xué)界認(rèn)為中國(guó)對(duì)外援助管理體系改革可采取較為激進(jìn)的做法。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，目前三個(gè)版本的改革方案均建議建立獨(dú)立的副部級(jí)以上的援外管理機(jī)構(gòu)。

黃梅波建議在國(guó)務(wù)院下設(shè)獨(dú)立的正部級(jí)對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)對(duì)外援助事務(wù)的管理。在她看來，設(shè)立專門的正部級(jí)援外主管機(jī)構(gòu)的做法與1961年設(shè)立對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局的做法類似。

華東師范大學(xué)國(guó)際關(guān)系與地區(qū)發(fā)展研究院教授余南平的方案則是將商務(wù)部的對(duì)外援助司提升為副部級(jí)的獨(dú)立單位，負(fù)責(zé)中國(guó)對(duì)外援助活動(dòng)的具體實(shí)施名稱可以為“中國(guó)海外合作與發(fā)展局”。加之此前已有學(xué)者提出的建立對(duì)外援助高層委員會(huì)和專門機(jī)構(gòu)的建議，形成了學(xué)界的主流共識(shí)。

此外，建立以總理為核心的部際聯(lián)合委員會(huì)（外交、商務(wù)、教育、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化等），定期進(jìn)行對(duì)外援助戰(zhàn)略和政策的評(píng)估，以改善對(duì)外援助效果，最終形成中國(guó)對(duì)外援助決策、管理、評(píng)估一體化的系統(tǒng)機(jī)制。

三種方案均是將對(duì)外援助管理職從商務(wù)部獨(dú)立出來。很明顯，學(xué)界的方案意在弱化商務(wù)部主導(dǎo)對(duì)外援助時(shí)易給國(guó)際社會(huì)造成捆綁利益之嫌，強(qiáng)化中國(guó)的對(duì)外援助為對(duì)外戰(zhàn)略服務(wù)的外交工具職能。

目前，國(guó)家層面尚未有改革對(duì)外援助管理體制的動(dòng)作，但在完善對(duì)外援助部際協(xié)調(diào)機(jī)制方面做了許多工作。2008年，商務(wù)部會(huì)同外交部、財(cái)政部等24個(gè)中央部委和單位，正式建立對(duì)外援助部際聯(lián)系機(jī)制。2011年2月，部際聯(lián)系機(jī)制升級(jí)為部際協(xié)調(diào)機(jī)制。

由于對(duì)外援助既要考慮政治、外交上的戰(zhàn)略利益，又包含商業(yè)和人道主義方面的考慮，如何將這些目標(biāo)統(tǒng)一起來是對(duì)外援助管理體系改革所面臨的難題。

加強(qiáng)民間組織從事對(duì)外援助

西方對(duì)外援助普遍采取的援助形式是政府授權(quán)、民間主導(dǎo)，使善款的利用更貼近當(dāng)?shù)乩习傩盏姆绞秸饾u被中國(guó)所重視。

其實(shí)，中國(guó)的民間組織開始參與對(duì)外援助大抵始于2008年，以中國(guó)扶貧基金會(huì)援助非洲為標(biāo)志。這是該基金會(huì)從官辦組織轉(zhuǎn)型為民間組織后的首次對(duì)外援助，亦可視為中國(guó)對(duì)外援助開始由“政府主導(dǎo)”向“政府與國(guó)有企業(yè)與中小民營(yíng)企業(yè)力量即民間組織融合”的探索與演變。

但是，部分中國(guó)海外投資企業(yè)不太重視對(duì)所在國(guó)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，導(dǎo)致一些民眾的對(duì)立，時(shí)有沖突發(fā)生。而且中國(guó)援助項(xiàng)目有的要求把合同授予中國(guó)公司及工人，這也招致一些受援國(guó)地方和商業(yè)團(tuán)體的不滿。

盡管這在某些區(qū)域僅是個(gè)案，但若蔓延開來，對(duì)中國(guó)而言，事態(tài)就嚴(yán)重了。中國(guó)開始意識(shí)到政府層面的援助如果不能使當(dāng)?shù)孛癖娒恳粋€(gè)人都享受到中國(guó)援助的成果，由此就會(huì)曲解中國(guó)援助的目的。于是，民間組織參與援外成為消弭受援國(guó)不良感受的最佳選擇。

“民間組織去做援助工作，會(huì)貼近當(dāng)?shù)氐拿癖姡?dāng)?shù)孛癖姼杏X中國(guó)人在那做事，而不是一個(gè)個(gè)冷冰冰的建筑。”中國(guó)扶貧基金會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)何道峰說，NGO可以通過承接政府委托參與國(guó)際援助，還可以承接海外中資企業(yè)委托參與國(guó)際社區(qū)援助，此外，通過自由結(jié)社形成國(guó)際NGO參與國(guó)際救援。

在受訪專家看來，中國(guó)還要融入發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）體系，參加多邊的國(guó)際援助，從而增加援外的透明度。

（感謝全球環(huán)境研究所為本文提供的幫助）