上海自貿區：制度創新“一年考”

文/鄭賓

上海自貿區：制度創新“一年考”

文/鄭賓

“以制度創新為核心，以政府職能轉變為重點，以法制建設為保障，以風險可控為底線，以可復制可推廣為目標”，2014年6月24日，在上海社會科學院經濟研究所、中共上海市浦東新區委員會黨校聯合主辦的“全面深化改革與中國（上海）自貿區建設”理論研討會上提出的這五句話，概括了上海自貿區融化改革堅冰、突破開放瓶頸的路徑選擇。

自掛牌起，上海自貿試驗區（下簡稱“上海自貿區”）就定下了制度創新的基調。會上，上海自貿區管委會副主任朱民透露，自貿區將在掛牌一周年之際正式對外推出第一批可復制可推廣經驗。截至發稿，距離這個時間點只有一個月左右的時間了。上海自貿區能否交出一份令人滿意的答卷呢？

“申報熱”降溫背后

上海自貿區獲批以來，全國各地涌起一股申報自貿區的熱潮。十八屆三中全會《決定》指出，“要在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件地方發展自由貿易園（港）區?！庇谑?，繼經濟特區、綜合改革試驗區以及保稅區等之后，“自貿區”成為地方政府爭相競爭的新平臺。據不完全統計，在2014年各地方政府工作報告中，明確寫到要申報自貿區的有20多個。

面對愈演愈烈的申報熱潮，6月10日，國家發展和改革委員會副秘書長范恒山明確表示，自貿區的推廣應當積極穩妥，對于有必要設立的自貿區需要給予充分論證。這一表態顯示出中央的謹慎態度，也算是給地方高漲的熱情潑了一盆冷水。

在上海社會科學院經濟研究所所長石良平看來，地方政府的申報熱潮，表明了地方政府在經濟轉型時期，對于尋找經濟增長新的動力的渴望與擔憂，但是，他們并沒有真正理解自貿區的本質和內涵，沒有理解中央在上海設立自貿區的意圖。

“上海自貿區的核心是制度創新，而不是優惠政策?！边@是與會專家的共識。這顯然與許多地方所習慣的以優惠政策、特殊待遇為導向進行園區建設，以“特區經濟”帶動地方經濟發展的認識有很大偏差。

“自貿區的本質是從政策轉向制度。我們改革開放30多年來，基本上是政策導向的，不斷地推出各項優惠政策。上海自貿區最大的一個導向就是它從優惠政策的謀取轉向了制度的創新，這是中國改革深化的一個突出表現。對于自貿區的實踐和浦東新區的綜合配套改革，以及對于上海接下來進一步的改革都提出了新的目標和新的任務?！鄙虾Ｉ鐣茖W院黨委書記潘世偉說。

潘世偉進一步指出，在上海自貿區九個月的實踐當中，人們逐漸看到了自貿區和以往一些開發區、試驗區的本質不同，那就是從爭取優惠政策轉向制度創新，從一般制造業為主導轉向現代服務業為主導，從地方的改革到自覺服從于國家的重大戰略，從以引進來為主轉向以走出去為主。

潘世偉認為，中國改革開放30多年來，經濟增長的主要引擎是制造業。我國制造業從低端走向中端，已經取得巨大的成就。但是現在到了一個新的轉折點上，我們不得不面臨這樣一個挑戰，就是怎么從制造業的中端走向高端，怎樣使制造業和現代服務業有機融合起來，特別是在推動制造業的過程當中推進現代服務業的發展。自貿區實踐當中一個非常突出的特點就是要帶動中國現代服務業的進一步開放和進一步發展。

此外，很多年來，我國一系列的開發區建設的基調是招商引資，第一步是吸引來自外部的資金要素、技術要素、裝備要素、管理要素、人才要素，第二步是在引進的基礎上，進一步消化、再造、復制、創新等等，“而自貿區未來的一個主基調是在引進來的同時，更要鼓勵我國的企業、產業走出去，從長遠來說，自貿區走出去的使命大于引進來的使命”。

中國宏觀經濟正面臨著各種問題，如經濟增長放緩、勞動力成本快速增長、結構性生產過剩問題突出等，迫切需要新一輪經濟體制改革。從全球范圍來看，目前的全球化經濟已經從貿易自由化向投資自由化的方向發展，而后者是以高標準的市場準入為主要內容的。在全球投資規則的談判中，美式高標準起到了主導作用。美國主導的泛太平洋合作伙伴（TPP）和跨大西洋貿易與投資伙伴（TTIP）涵蓋了超過39個國家、62%的世界GDP經濟體量，但中國尚未加入到TPP的談判中。為了避免在全球投資規則重構的過程中被邊緣化，中國加快了與美國的雙邊投資協定的談判。在經歷了九輪談判后，終于在2013年的中美戰略與經濟對話中達成共識，中國同意在中美投資保護協定中引入準入前國民待遇和負面清單的模式。這一模式的實施，將對投資體制和審批制度等提出明確的改革要求。從這一層面來看，上海自貿區也可以說是中美雙邊投資協定的試驗場，上海自貿區的制度創新對于加快完成中美雙邊投資協定，加入TPP，進而參與全球投資規則的制定都具有十分重要的意義。

根據國務院印發的中國(上海)自由貿易試驗區總體方案的要求，自貿區建設將主要突出四大制度創新，包括投資管理制度、貿易監管制度、金融制度以及綜合監管制度。目前，上海自貿區已經推出了一些服務實體經濟、服務投資和貿易便利化的改革措施，如工商注冊登記制度改革、海關通關便利化、國際貿易單一窗口試點、人民幣跨境借款、跨國公司外匯資金集中運營管理、自由貿易賬戶體系等。

截至2014年5月底，上海自貿區新增注冊企業9589家，其中持牌金融機構57家，融資租賃股權投資類金融機構321家，金融信息服務投資和資產管理和金融相關的企業1919家。上海自貿區運行半年多來的數據，堪比其前身上海綜合保稅區20余年的成績。在沒有稅收優惠，沒有特殊政策的背景下，能夠取得這樣的成績，依靠的只能是制度創新帶來的改革紅利。

自貿區的“溢出效應”

國家設立自貿區，旨在為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗，上海自貿區的實踐不僅僅是一個小區域的改革和開放，而是國家戰略的需要，承擔著引領中國新一輪改革開放的任務。這就要求，上海自貿區推出的制度創新是“可復制，可推廣”的。

與會專家介紹，目前我們可以看到已經推出的“可復制，可推廣”的制度創新主要有：海關推出了14條監管服務制度創新，檢驗檢疫有六條制度措施可以立刻推廣，自貿區正在探索貨物狀態監管的模式，以及事中事后監管的六項制度。目前，自貿區已經總體成熟的制度創新包括六個方面，一是安全審查制度，二是壟斷審查制度，三是建立社會誠信體系，四是建立企業年報公示和經營異常名錄制度，五是健全信息共享，六是建立社會力量參與監管制度。這些經驗有一部分會直接在全國推廣，有些則會在全國其他的海關特殊監管區推廣。

瞄準“可復制、可推廣”的經驗已經成為上海其他區縣、長三角各市對接自貿區的重要方式，許多地方官員都曾表示，將主動對接自貿區，積極復制自貿區的先進經驗，從而能夠承接上海自貿區的“溢出效應”。

在石良平看來，上海自貿區的“溢出效應”已經初步顯現，比如負面清單雖然還有很多需要完善的地方，但是至少現在這個概念已經被復制被推廣了，很多地方都已經推出了權力負面清單、誠信負面清單，這個概念本身已經具有了“溢出效應”。

2014年3月，上海市黃浦區率先推出首個行政區域版“負面清單”，著力打造更公平、開放和透明的市場環境，進一步提升區域經濟發展能級，這正是上海自貿區制度創新所帶來的沖擊力在自貿區以外的地方產生影響力的突出表現。

那么，上海自貿區的“溢出效應”有哪些具體的表現呢？

石良平說，首先體現在對政府管理體制的沖擊上。比如，黃浦版“負面清單”管理模式采用的是“1＋X”模式，“1”是一張“負面清單”，“X”包括一系列改革創新措施，內含行政審批流程的簡化、優化，諸多試點政策的爭取、商務環境的進一步開放等等。在這種管理模式下，雖然仍將繼續對外資新設企業實行審批制，但通過內部流程優化，將大大加快審批速度，據測算，黃浦版“負面清單”推出后的行政審批時間要比現在縮短70%到80%。另外還體現在對不同所有制企業享受同等國民待遇的推進上。自貿區推行“負面清單+準入前國民待遇”，就是說不管是國有企業、民營企業還是混合所有制企業，它們最終將享受同等待遇。還是以黃浦區的“負面清單”為例，不僅僅適用于外資企業，更是覆蓋到區域內所有企業。黃浦版“負面清單”管理模式，是以“負面清單”為突破口，探索對全區內資、外資所有企業提升審批效率、優化配套服務。

石良平的思考還著眼于自貿區的未來：德國漢堡自貿區是世界上最早的自由港之一，隨著歐洲單一市場的形成，漢堡自貿區逐漸失去了自身的優勢，于2013年結束了長達124年的自由港使命，回歸港口。反思國內，如果上海自貿區的制度創新都是“可推廣，可復制”的，那么，當經驗被推廣出去之后，上海自貿區的獨特性在哪里，它還有存在的必要嗎？

“這是個比較長遠的問題，但也需要我們進行思考。美國是個開放程度和自由度都很大的國家，現在仍有450多個自貿區，其中主區170多個，為什么像美國這樣的國家還需要這么多自貿區呢？因為它們有兩個自身獨有的優勢，一是通關更加便利，二是節約成本。作為上海自貿區，有哪些制度是需要探索創新但又不太容易被復制推廣的呢？我認為有三個方面：一是金融制度的創新，上海是全國的金融中心，其平臺優勢是其他地方沒有的；二是海關和其他監管部門從自貿區的退出機制，這是為了進一步加強我國的轉口貿易；三是更優惠的自由貿易園區的稅法制度?！?/p>

以理性的視角分析改革

習近平同志在談到上海自貿區時，提出了九個字——“大膽闖、大膽試、自主改”?！按竽憽闭f明上海自貿區的制度創新實踐有風險有阻礙，而“自主”則意味著自貿區的探索沒有中央給定的方案，也沒有前人總結的經驗。雖然《上海自貿區總體方案》中給出了98項任務，但這些任務做完之后再做什么現在還不知道，即使這98項任務，如何完成也沒有現成的指導意見。

上海社科院世界經濟研究所研究員張幼文發出感慨：“上海自貿區建設拿到的不是特殊政策，而是‘任務清單’，不只是拿到了‘任務清單’，而且還拿到一份‘責任書’。也就是說，上海自貿區需要承擔在全國探索實驗、制度建設和引領改革開放的作用，這是一份責任，但是怎么做，需要上海自己去探索?！?/p>

創新是一種創造性的力量，也是一種破壞性的力量，它在帶來進步的同時也會帶來沖擊，在進行制度創新的同時也在解構已經成型的機制體制，正因如此，創新才會面臨諸多阻力。

上海自貿區需要通過制度創新來實現“三新”，即培育中國面向全球的競爭新優勢，構建與各國合作發展的新平臺，拓展經濟增長的新空間，這意味著戰略性的轉型和升級。但是我們必須認識到，這種轉型和升級催生出了一系列有待研究的新課題：如何突破既有體制的約束、能否全面接受國際高標準、怎么確保國家經濟安全的底線、小區域的經驗能否最終形成全國性的制度框架……

改革固然值得期待，但必須以理性的視角去分析。有很多事情，單靠自貿區一個小區域是難以完成的。比如，張幼文指出，上海自貿區的實踐更注重提升貿易功能，而不是削減關稅提升貿易量。貿易功能的提升，依靠的絕不是簡單的貿易激勵政策，而是與貿易功能相關的一系列現代服務業的配套，包括信息、法律、咨詢、商務等等，各類專業服務。但這些配套服務，很難在一個小區域內完成。

從貿易大國到貿易強國，上海需要在更廣的視野上來思考這個問題，需要實現區內與區外的聯動。很多服務業的功能是28平方公里的范圍無法承擔的，如養老業的開放、醫療的開放，由于區內常住人口稀少，這些服務業在區內的開放意義不大。由此，石良平提出了“功能性擴區”的想法，不是區域面積的擴大，而是讓自貿區與東西兩翼的舟山群島和蘇州工業園區聯動起來，產生效應。

張幼文還指出，很多試驗在小區域中是可行的，但是在全國推廣，答案卻是不確定的。在小區域當中形成的利率市場化，在推廣到全國、面臨著更大的市場壓力的情況下，可能并不適用；自貿區的實踐是在二線高度控制嚴格控制的前提下進行的，但是，二線一旦放開，其面臨的風險仍然是小區域的試驗不能回答的。“說到底，上海自貿區并不是一個從政治經濟到產業結構都很完整的經濟區域，它的許多政策和制度都是特殊的。這種情況下，我們需要回答一個根本的問題，小區域的試驗到全國的推廣，障礙是什么，如何去突破？”

再來說一直被提到的“以開放倒逼改革”，如果要進一步開放，就需要有較強風險調控的能力。金融、意識形態、現代服務業，這些領域的進一步開放都有著大量的市場風險，這些風險該如何控制？也正因如此，我們可以看到，到目前為止上海自貿區推出的制度創新，改革的內容大于開放的內容。這是符合目前的實際需要的，我們需要先以改革為開放創造條件，再以擴大開放促進改革。

“現在做一些有分量的改革，幾乎每走一步，都會面臨著調整現行法律法規框架、轉變現有政府管理模式的問題。從這一點上來說，上海自貿區的實踐，以及經驗的復制推廣，難度是非常大的?！?/p>

新聞鏈接

上海自貿區2014新版負面清單出爐

備受關注的2014年修訂版上海自貿試驗區負面清單2014年7月1日凌晨發布。與老版本相比，新版“負面清單”大幅瘦身，特別管理措施由原來的190條調整為139條，縮水26.8%。

在此次修改后的清單中，因內外資均有限制而取消14條，因分類調整而減少23條。比如在娛樂業中，禁止投資博彩業（含賭博類跑馬場）、禁止投資色情業被取消，但這是因為內外資都有限制，并不意味著外資可以進入這個領域。

但同時，清單提高開放度、實質性取消或放寬的領域也不在少數，實質性取消的涉及14條，實質性放寬的有19條。如在房地產中介服務領域，2013版清單“限制投資房地產二級市場交易及房地產中介或經紀公司”，2014版則修改為“限制以項目公司形式投資房地產二級市場交易”，這是一定程度的放寬。

此外，2014版負面清單也進一步解決了老版中存在的透明度不高的問題，并對限制條件做了進一步明確。修訂后，負面清單中無具體限制條件的管理措施由原先55條已經縮減為25條。