率先實現職能轉變提高政府基本公共服務能力

鮑 磊 沈 毅

率先實現職能轉變提高政府基本公共服務能力

鮑 磊 沈 毅

在力爭“兩個率先”的背景之下，江蘇進一步加快發展政府基本公共服務更加刻不容緩，這是率先實現政府職能轉變、增強政府公信力及建設服務型政府的基石之所在。

一、政府在提升基本公共服務能力與改進服務方式上取得一定的成效

政府以人為本、執政為民的理念得到加強，把著力改善民生放到了更加突出的位置。目前，江蘇已初步形成終身教育、就業服務、社會保障、基本醫藥衛生、住房保障、養老服務“六大體系”，覆蓋民生各個方面。2012年，全省小學學齡兒童凈入學率達100%，基本普及高中階段教育，高等教育毛入學率達47.1%。全年城鎮新增就業131.9萬人左右，期末城鎮登記失業率控制在3.14%以內，低于全國平均水平0.96個百分點。主要參保險種參保率穩定在95%以上，城鄉居保和城鎮居民醫保參保基本實現全覆蓋，被征地農民參加社會保障覆蓋率為99.8%。萬人擁有病床數超過42張。全省73個獨立保障的市、縣（區）廉租房和經濟適用房制度覆蓋率已達100%，住房保障制度已覆蓋至15%的城鎮家庭。2012年上半年，衛生部、財政部聯合對各省（區、市）開展了2011年度國家基本公共衛生服務項目考核，江蘇省位居項目考核第一名。

政府職能轉變取得新進展，社會管理得到加強，更加注重基本公共服務。全省所有行政村全部配備了專人負責的人力資源社會保障服務平臺，在全國率先開通“江蘇就業e圖”，基本建成覆蓋城鄉、五級貫通、直達到村的“15分鐘公共就業服務網”，為城鄉勞動者提供了更加優質、高效、便捷的就業服務。通過政府購買公益性崗位等方式充實基層平臺工作隊伍，2012年底全省基層平臺配備專職協理員2.32萬名，目前基層工作人員持證上崗率達70%。目前省級異地就醫平臺與13個省轄市市區實現聯網實時結算，13個省轄市全部合并實施城鄉居民養老保險制度，全面推進醫療、失業、工傷、生育保險市級統籌，13個省轄市初步實現醫療、工傷保險市級統籌和失業保險市區統籌。

各級政府大力推進政務公開，減少和規范行政審批，政府管理和服務方式不斷創新。省地稅、工商、建設、物價等部門在全省開通了“12366”地方征稅收入咨詢服務、“12315”工商管理服務、“12319”公共事業服務和“12358”價格舉報專線電話。省人事廳專門印發了《政務公開手冊》，涵蓋《國家公務員考試錄用》等77項政策規定，大大方便了百姓辦事。一些基層政府通過制度創新推動資源優化配置，提高了公共服務和行政效能，如太倉市推行的“政社互動”模式，從基層組織和社會最基本單元做起，在理順政社權責關系、探索“政社互動”到“三社聯動”路徑等方面都作了制度安排，村民自治實現了替民作主到讓民作主的轉變；宿遷市政府重視通過網絡問政平臺，暢通了民意正常表達渠道，提高了群眾對政府工作的滿意度。

二、政府在提供基本公共服務的能力與方式上仍然存在不足

一些地方政府職能缺位，基本公共服務供給不足。在實際工作中，一些地方政府抱著“甩包袱”的心態，試圖通過全面市場化來解決公共服務問題，結果反而進一步惡化了公共服務的公平性和可及性，加劇了上學難、看病難等社會問題。如宿遷地區于2002年左右開始的醫院、學校大規模民營化“改制”，造成了該地區基層醫療、教育等公共服務供給嚴重不足。這在某種程度上也是由于社會力量參與不足所造成，長期以來個別相對落后地區公共服務由政府包辦，提供主體和提供方式單一，政府公共財政不堪重負從而全面轉向“市場化”，可見全面的“政府包辦”與全面的“市場化”均不可取。即使在南京、無錫等公共服務較為完善的地區，一些基層公共服務也存在著供給不足的問題，如鄉鎮衛生院的人員編制不足就制約了基層醫療事業發展。

基層公共服務發展仍舊相對滯后。在基層特別是基層鄉村，政府公共服務能力不足，方式不夠多樣。據調查顯示，當前農民對健康教育、農業信息、文化娛樂、技術推廣、勞動力就業與培訓等在內的基本公共服務還不夠滿意。當前，江蘇正處在從全面小康社會向基本實現現代化過渡、從生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期，尤其是基層的公共服務需求，在規模、結構、層次和特征方面必然會發生深刻的變化，并呈現出高速增長、多樣化和差異性的趨勢。

個別部門職能交叉，公共服務的資源重置、效率低下。不同部門之間表面上看是“各抓共管”，實際上卻經常在工作中各自為政，缺乏協調，容易導致公共服務效率的低下及公共服務資源的重置，造成有限資源的不必要浪費。以大病保險和大病救助管理體制為例，目前大多由衛生部門和民政部門分別管理，實行兩套經辦機構、兩套人馬、兩套信息管理系統，是公共資源重置的典型表現。由于部門間人為分割公共服務對象，“作坊式”的操作導致統籌范圍偏小、服務層級偏低，可能影響某些公共服務的可持續性。

現行財政轉移支付結構不夠合理，地方政府促進基本公共服務的財權與事權不匹配。多年來的專項財政轉移支付對于增強宏觀控制、促進區域均等化方面發揮了積極作用。但是，由于缺乏規范的設計程序和統一政策，導致分配過程不夠透明，助長了討價還價等不良風氣；很多專款明確需要地方提供配套資金，這就使財政困難地區很難爭取到專項撥款，背離了均等化目標；由于專項資金規模偏大，相應的監督制約機制和項目考核指標沒有建立，導致資金挪用現象時有發生，專項轉移支付的政策目標難以達到。但從另一個層面看，針對區域的財政轉移支付也不合理，尤其是在人口流動的情況下，從蘇北地區流動出來的人口并未享受到針對該區域轉移支付而來的財政補助，而蘇南地區又不得不再次為他們提供必需的公共服務（尤其是義務教育）。主要原因在于財權與事權尚未很好匹配。如中央與省對無錫預算內財力的集中力度達到60%以上，但從事權來看，無論住房保障、醫療、教育等公共事務支出，還是基礎設施、環境治理等都要地方自行承擔，國家政策上對各地實際情況的差異和承受能力的不同考慮不足。

提供公共服務的社會組織發育不健全。國際經驗表明，社會組織在促進就業、參與社會管理、提供公共服務等方面發揮著重要作用。但有的地方和部門對社會組織發展的重要意義和發展趨勢認識不夠，特別是個別地區仍將工作重點放在招商引資等經濟發展方面，從而輕視甚至排斥社會組織發展，對于社會組織在稅收優惠、財政支持、人才隊伍、社會保險、承接政府職能轉移等方面缺乏明確政策規定。此外，在全國范圍內，社會組織管理相關法律體系相對滯后，社會組織監管體制仍需進一步完善。

三、改進政府基本公共服務的基本思路與政策建議

江蘇改進政府基本公共服務必須構建良好的制度環境、高效的公共財政體制、完善的公共服務的市場機制等。可著重從以下幾點入手：

明確政府提供基本公共服務的范圍。李克強總理在十二屆人大一次會議舉行的記者會上提出，新一輪改革方案核心是轉變政府職能，厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系。政府通過職能轉變和政策引導，注重激發社會活力，充分挖掘政府自身資源的潛能，帶動社會資源共同參與，構建多層次、多樣化的公共服務供給體系。但必須明確的是，政府作為基本公共服務提供主體和責任主體不可改變。浙江、廣東都曾出臺有關基本公共服務體系的規劃、意見或改革方案，從而確定了政府在公共服務方面的責任與范疇，因此，建議江蘇制定類似的發展規劃和具體標準。當前江蘇發展的重點仍將集中于社會保障、勞動就業、基礎教育、公共衛生、公共住房等方面。江蘇應從基本省情出發，根據公共需求和經濟社會發展水平，研究制定和完善基本公共服務領域的公共服務標準，如城鄉公共設施建設標準、公共安全標準、公共教育標準、公共衛生標準、公共住房標準等，以便公共服務主體按照標準提供公共服務。在此基礎上，應研究制定基本公共服務發展的專項戰略規劃（如2014年到2020年），并逐年推出年度行動計劃，從短期、中期、長期三個階段明確全省推進基本公共服務發展的階段、進度和目標。

著重推進基本公共服務向基層傾斜。加強基層公共服務機構建設，要從基層和面向居民出發，不搞上下一般粗的管理體制機制。針對基層政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要進一步調整和完善政府職能。要著力促進公共資源向基層延伸，推動優質公共資源城鄉均衡分布。提高基層政府提供公共服務的能力，必須解決地方財力不足問題。縣市政府應在這方面加大投入，確保基層人員的工資和獎金能夠反映出他們的地位和價值。在當前推進城鄉公共服務一體化的重點上，要對農村的公共服務供給進行全新的考慮和制度設計。一要建立新型的農村公共服務供給體制。建立適合農民的現代養老保障制度、醫療保障制度、農產品保險制度、現代農業服務體系、農民專業培訓制度，等等。二要明確農民公共服務的先后次序。農民的公共服務需求集中于提高收入、提高土地征用補償標準、金融支持、醫療保障、養老保障需要、發展教育、垃圾處理等。可見，為農業生產提供實用信息，避免強制征地、拆遷，提供金融支持，建立醫療、養老保障，提供優質教育是當前農村公共服務的重點。三要重點建設好鄉鎮衛生院和村衛生所。鄉鎮衛生院和村衛生所是農村重要的、不可缺少的醫療服務設施，是標準的公共物品，不能市場化，更不能私有化。建設好鄉鎮衛生院和村衛生所是政府的職責。四要重視農村新型社區建設。江蘇在“三集中”的過程中形成了許多由征地拆遷而形成的既非標準意義上的城鎮也非原來鄉村的新式“社區”、“新村”，未來此類新型社區可能是農村最具代表性的居住形式。應當對這類新型社區的建設、公共物品的提供、基層社會的管理進行全新的制度設計。這類新型社區的公共服務做好了，將解決多數農民的公共服務問題。

吸納社會力量參與公共服務。政府在提供基本公共服務中的主導地位，不等同于由政府完全包辦。政府應在公共服務的部分環節和領域策略性退出，將主要職能集中在政策制定、服務購買和服務監督上，切實提升財政資金的宏觀配置效率。應注重通過創新機制，調動社會力量參與公共服務和社會管理的積極性，善于綜合運用行政手段和市場工具，不斷釋放行政資源配置的“制度紅利”，最大限度地改善社會福利水平。對于公益性較強的非基礎性公共服務，除目前必須由政府直接投資舉辦外，可以通過向社會投資者公開招標項目法人，通過財政補貼、PP模式（公私合營）、特許經營、貸款貼息、優惠政策等方式支持社會組織或其他社會力量舉辦。對于公益性較弱，以經營性為主要特征的非基本公共服務，要在政府統籌規劃、宏觀調控下由社會組織、個人或其他社會力量舉辦，由市場調節供需關系，以滿足不同人群的多樣化需求。如在養老服務方式上，可考慮借鑒蘇州、無錫等地“虛擬養老院”之類的民辦非營利性組織并加以推廣，在推動家庭養老的產業化發展過程中，還可以通過對部分困難群體的轉移支付來實現市場化與公益性的有效結合。

發揮社會中介組織的作用。以理順政府與社會中介組織的關系為重點，推進社會中介組織管理制度改革，從制度上保證社會中介組織在公共服務方面的獨立性，以便社會中介組織能夠以自身的名義、根據法律規范承擔相應的法律責任，履行公共服務的職責。要重點培育和扶持行業協會、公益慈善組織、農村專業經濟協會、社區社會組織。同時，加快社會中介組織的法制建設，盡快制訂與出臺地方性的中介組織法規或條例。規定中介活動、中介機構和中介人在社會生活中的地位和作用；界定中介機構與中介人的定義、性質、活動范圍、注冊條件或資格條件、相應程序、市場準入以及違法后的懲罰與禁入制度等；確定經濟、科技、法律、文化等各類中介機構、中介人和中介活動的組織制度、行業規范和服務標準。

積極推進事業單位改革。創新公共服務供給機制，加快推進事業單位分類改革，降低基本公共服務成本，逐步變“以錢養人、養機構”為“以錢養事”，采取政府購買服務、合同委托、服務承包等多種方式支持事業單位發展，建立現代事業單位管理體制和運行機制。在此基礎上，一些基層社會事業編制人員仍有待進一步充實，這應該是發展基層基本公共服務的重要人員保障。如公立幼兒園及基層鄉鎮衛生院的人員編制都需要充實提高，特別是只有統籌考慮鄉村衛生所的人員編制及待遇，才能夠初步緩解基層醫療服務供給不足的當下困境。當然，這也需要有效地控制事業編制人員中后勤保障人員的比例，從而更大程度地提高公共財政支持基本公共服務的效率。

改革與完善公共財政支付體系。加快完善公共財政體制，合理劃分各級政府基本公共服務事權與支出責任，加強規劃、投入、監測及政策支持，推動形成基本公共服務體系有效運行的長效機制。在地區財政轉移支付過程中，蘇北地區仍需要進一步的省級財政支持，特別是基層醫療、教育等方面需要進一步加大投入。在區域性轉移支付以外，公共財政扶持需進一步加強對個人或家庭扶持，進而減少各級中間機構的行政性截留或挪用。如由于人口流動問題，可考慮在省內統籌發放義務教育階段的“教育券”，以減輕蘇南發達地區人口流入地區的負擔。對于困難條件的家庭養老，可由各級地方財政給特定困難個人或家庭發放適當的“養老券”，用以贊助購買一些由民辦非營利性組織提供的養老服務。在一些基本公共服務提供方式上，需要逐步實現由直接全面負責到間接支付購買的重要轉變。如在住房保障方面，把用于住房保障的財政資金用于通過收儲市場閑置房源籌集公租房的辦法，就是一條“多、快、好、省”的路子。

完善基本公共服務的績效評估機制。國際經驗表明，改進公共服務績效的制度因素包括：分權和向下游政府轉移基本公共服務責任；合理的人力資源管理；教育、衛生等部門擴大運作規模可以提高效率。從技術上來說，不斷采集有關公共服務的財政支出效率信息也非常重要。績效的設計是服務外包的核心，因為只有通過績效才能對投入與產出的關系以及資金使用、規制管理等制定出明確的政策，來刺激基本公共服務的供給。一是績效評估中的公平性，這是居民是否滿意的核心。基本公共服務績效評估的公平性和公正性表現在基本公共服務均等化程度上。二是要加強對公共服務供給效果的評估工作，進一步建立和完善專業評估機構，設計合理可行的評估指標，避免評估工作形式化和表面化，努力提高評估指標的系統性和科學性。政府要組織專家對現有的社會組織進行評估定級，按照相關規定，要求達到一定等級的社會組織才有資格承接政府的公共服務項目。

［本文系江蘇省社會科學基金2013年重點項目（13SHA001）的階段性成果］

（鮑磊：江蘇省社會科學院社會學研究所助理研究員；沈毅：江蘇省社會科學院社會學研究所副研究員）

責任編輯：黃 杰