新農保：規范與完善

耿曉云

新農保：規范與完善

耿曉云

從試點階段算起，新農保制度已經在江蘇省全面實施了近四年，其推進情況如何？存在哪些問題？是否起到了預期的作用？帶著這些問題，我們組織開展了新農保工作專項調研活動，為進一步完善和推進新農保工作、完善我國社會保險制度體系提供參考。

一、新農保悄然帶來深刻變化

從2010年6月開始向年滿60周歲農村老年人發放每月60元的基礎養老金開始（后于2012年增為70元，2013年增為80元），新農保工作正式起步，悄然給農村和農民帶來一系列的深刻變化。

老年農民生活得到改善。和許多經濟相對落后的地區一樣，宿遷多數農村青壯年外出務工，只在農忙或者過年時短暫回來，相當一部分農村老年人不僅因無子女贍養導致老而無養，而且還要通過繼續勞動解決生活問題。新農保制度出臺后，“每月有了幾十塊錢，平時就不用向兒女伸手了”，極大地改善了農村老年人的生活狀況。

農民養老觀念發生轉變。在傳統的養老模式中，子女贍養和自身的勞動占主要地位，這就導致農民對于晚年生活缺少安全感，怕年老、怕干不動活、怕成為子女累贅是農村中老年人的普遍心態。新農保制度出臺以來，農民的態度實現了從懷疑、觀望到主動參與的轉變，“制度養老”、“社會養老”開始成為廣大農民接受的養老模式，使得新農保制度成為解決農村空心化和老齡化的一劑強有力的“穩定劑”。

相關工作逐步走上正軌。經過幾年實踐，新農保工作相關制度逐漸完善。在檔案管理上，采取了建立紙質臺賬和使用農保電子系統“雙軌并行”，確保各項數據安全無誤，農民隨到隨查。在養老金發放上，及時足額發放，實現適齡人員參保和60周歲以上人員基礎養老金發放兩個全覆蓋。在養老金的收繳上，逐步實現從代收代繳為主到群眾自覺到銀行繳費為主。

二、新農保推進的制約因素不容忽視

作為實施不久的新制度，新農保雖然取得了顯著的成效，獲得了一致贊譽。但是，在調研中，基層干部群眾普遍存在一些擔憂，這些問題如果得不到及時妥善的解決，將會嚴重制約新農保制度的發展。

基層干部群眾有顧慮。在本次新農保開展之前，不少農民已經歷了兩次農保，1992～1996年的被稱為“老農保”，2009年為開展新農保工作進行的試點被稱為“原新農保”。新農保啟動后，由于各次農保都有各自的“操作系統”且難以相聯，接轉工作不順暢，導致群眾對于參保信任度下降，出現了“以前交的錢作廢了”等傳言。同時，基層干部無法回應群眾對于前兩次農保工作的質疑，也擔心政策還有改變，在工作中底氣不足。

收益相對較低。按照省民政廳公布的2013年一季度江蘇農村低保基本情況顯示，我省農村低保標準平均363元/月/人，其中宿遷地區240元/月/人。群眾普遍反映，與低保相比，新農保待遇太低，連最低生活保障都不足以維持，更不能起到養老作用。多數受訪群眾將“村干部動員”作為參保主要原因，參保主動意識不強。

政策吸引力不強。一是財政補貼少。縣區政府對參保人員繳費給予補貼，標準每人每年30～50元，參保對象的個人賬戶中個人積累占主要部分。如按照繳費15年計算，財政總共才補貼450～750元，參保對象在領取保費時的數額相對較小，不能滿足養老需求。二是“多繳多得”差別不大。參保補貼分3個檔次，其中選擇100～400元繳費標準的補貼30元，選擇500～800元繳費標準的補貼40元，選擇900～1200元標準的補貼50元。選擇00元和1200元的僅相差20元，群眾普遍反映多繳不合算，因此目前絕大多數的農民選擇100元繳費檔次。三是“長繳多得”多得不多。15年內繳費補貼和超過15年的繳費補貼基本一樣，在預期收益較低的情況下，許多農村青壯年認為繳費年限過長且收益遙遙無期，多數打算等到45歲再繳。村干部形象形容：50多歲主動繳，40多歲催著繳，30多歲追著繳，十七八歲逼也不繳。

有關規定缺乏可操作性。目前，出臺的新農保規定偏重于政策性、原則性的規定多，缺乏統一的政策解釋和明確的操作流程，基層干部不易把握和操作。如關于“60周歲領保問題”。在新農保實施時已滿60周歲的不用繳費可以領取基礎養老金，由此有的群眾就誤認為只要以后滿60歲，即使現在不繳費也可以獲得基礎養老金，因此拒不參加新農保。而實際上，必須要補繳清才可辦理領取手續。

軟件系統尚待完善。一是查詢不便。群眾手中的“0”余額專用存折只能反映個人繳納保費情況，要想了解個人養老賬戶繳費年限、政府補貼情況、余額等信息，只能到鄉鎮社保中心查詢。二是沒有實現多系統對接。調查中發現，因為姓名與身份證同時輸入錯誤產生的錯誤賬戶無法刪除，必須銀行、省市區系統多處更正到位，才能達到既定效果。但根據“續保率100%”的規定，村里為這些實際不存在的參保對象已經墊付了保費，目前不能刪除，保費也無法退回。三是銀行專用存折“人性化”程度不夠。農村地區重名重姓普遍，但是新農保專用存折只有開戶人姓名和賬號，沒有村別和組別，極易混淆和發生錯誤。此外，領取人員普遍年齡偏大，存折丟失現象時有發生，如若補辦，還得交錢。

全覆蓋存在死角。各級政府都明確規定了要基本實現農村適齡居民參保全覆蓋，但是目前在農村仍然有一部分農民無法被納入新農保保障體系中，且地方政府無法出臺解決辦法。

按照規定，開設新農保賬戶，需要提供戶籍證明，但是目前全市農村各地均存在一定數量無戶籍人口，這其中以過去云貴川等外省偏遠地區以非正規途徑嫁來本地的婦女所占比例較大，每村都有十幾至幾十人不等，相當一部分生活貧困，參加新農保意愿強烈，但是地方農保和公安部門無法提供有效解決途徑。

調查中還發現在戶籍登記或辦理二代身份證過程中，部分群眾的姓名年齡登記錯誤，甚至有的70幾歲的老年人被登記為不到40歲，誤差幾歲的更是大量存在，導致一部分人無法按時享受新農保待遇或增加了不合理的繳費年限。

基層工作壓力大。為落實“全覆蓋”的任務，有些地區過度依靠行政推動，通過行政命令的方式層層下達指標任務，擴大新農保參保人數。調查發現，有的地區簡單采取按戶籍人口百分比的方式下達任務數。由于缺乏必要摸底和科學測算，有的鄉鎮甚至出現了實際可參保人數少于上級下達任務數的情況。基層干部還反映，上級要求“續保100%”，沒有考慮部分家庭困難農民的承受能力，也與政策規定的“累計繳費不少于15年”不吻合，導致保費收繳任務逐年加重。在各種壓力下，村干部為完成任務，經常使用非常規手段來落實工作，如將辦理養老保險和辦理其他工作捆綁，加之一些地方政策宣傳跟不上，村干部工作方法簡單，不少群眾產生抵觸情緒。對于長期在外，或者拒絕參保的，村干部只能采取墊繳的辦法完成任務。在調研中，發現有的鄉鎮一年墊繳保費80多萬，有的村墊繳10余萬元，這些墊繳款短時間內無法收回，有的形成了新的村債務，有的成為村組干部個人的沉重負擔，村干部工作壓力大，有怨氣。

地方財政負擔沉重。新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，但是目前全市各村基本沒有能夠補助新農保的集體收入。各縣（區）財政既要對符合領取條件的參保人支付新農保基礎養老金，又要對參保人繳費給予每人每年30-50元標準的補貼，還要對有繳費困難的農村重度殘疾人（一、二級）代繳最低標準100%養老保險費。宿遷作為農業大市，基礎薄弱，地方財政十分緊張。同時，宿遷農業人口總量龐大，且隨著人口老齡化的加快，參保和享受待遇人數日益增多，需地方財政配套的資金將越來越多，地方財政難以承擔。

三、健全新農保的政策架構和運行方式

新農保實施中的問題是民生改善和經濟發展中的問題，我們絕不能因噎廢食，從而懷疑這項民生工程的社會價值，而應通過體機制的創新完善，推動新農保走上良性健康的發展軌道。

進一步完善新農保政策。建議制定出臺《江蘇省新型農村社會養老保險制度條例》、省政府制定出臺相關實施細則，結合我省實際，對新農保有關政策進行完善。一是提高基礎養老金標準。建議我省新農保基礎養老金應當不能少于240元/月，力求新農保收益達到農村低保標準，配合土地等其他收益，確保發揮養老作用。二是建議提高新農保政府補貼基數。建議由現在的最低補貼30～50元/人/年提升到100～200元/人/年。三是建立繳費激勵機制。建議根據繳費年限進行分級補助，可以通過上浮16～45周歲參保人員的政府補貼標準，或對繳費年限滿15年的參保對象實行逐年按比例遞增基礎養老金，實現長繳多得，提高青壯年參保積極性。建議根據繳費標準進行分檔補助，每提升一個繳費檔次，政府補貼相應提高10元，實現多繳多得，增加新農保基金收入。四是明確責任和義務。建議明確規定符合條件子女不參保，其父母不享受基礎養老金；規定未達到繳費年限，必須按年度補繳保費并推遲領取年齡。五是加快與其他保障制度銜接。盡快完善新農保與城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度銜接辦法。建議省里統一制定銜接辦法，不贊成地方先探索建立，防止與上級出臺的政策有沖突，造成農民感覺政策不穩定。

加大省級財政補助。新農保制度能否順利推廣，很大程度上取決于政府的決心與財力。建議省政府區別對待各市財力情況，在一定時期內對于經濟欠發達的市、縣（區）的新農保基礎養老金部分予以全額補貼，隨著地方財政的改善補貼比例再逐漸下降。

加強和規范新農保經辦工作。一是加大宣傳發動力度。要改變新農保宣傳工作從屬于保費收繳工作，宣傳材料五花八門，宣傳形式簡單低效的局面。建議制定專門新農保宣傳規劃，力求常態化。二是妥善處理行政推動和群眾自愿的關系。要充分考慮到群眾對新農保的接受程度和實際承受能力，對于不愿參保或者不愿續保的群眾，要通過提高服務水平和待遇來增強新農保的吸引力，建議各級政府在推進新農保工作中慎搞行政強制，實事求是，穩步推進，在加強調研的基礎上，制定科學合理的推進步驟，防止過度出現農民“被保險”的情況。三是進一步加強農保經辦力量。建議省政府出臺文件，明確各級農保經辦機構單位性質、編制數、經費來源，并加大對蘇北地區新農保經辦經費補助力度，提高村一級保險經辦人員的待遇，使基礎管理工作上水平、上臺階，達到制度化、科學化、規范化要求。建議加強各級保險經辦機構和人員的業務培訓，提高政策和業務水平。對于基層機構和經辦人員依規定做出的行為，上級機關要予以肯定和維護，保護基層的工作熱情。四是完善新農保軟件操作系統。建議本著簡便、直接的原則，充分考慮到基層實際操作要求和農民知情、知政的需求，進一步修改和完善新農保管理系統。建議著力提高新農保系統的人性化程度，通過系統關聯，自動實現到齡人員領取保費、停發子女符合條件但未繳費的老人的基礎養老金；盡快實現新農保系統和其他系統的對接，實現資源共享，業務聯動，防止多頭投保和多頭領取情況的出現；完善新農保政策信息平臺建設，盡快開通電話、網絡查詢平臺，同時建議研發自助式終端查詢系統，終端設在銀行網點，方便農民隨時查詢個人賬戶情況。

解決好歷史遺留問題。要盡快做好“老農保”、“原新農保”與新農保的接轉工作。建議由省有關部門牽頭，制定統一的辦法，集中進行處理，原則上待遇就高不就低，切實保護農民的合法權益，提高農民對于新農保的信任度。建議加大相關部門聯動力度，由省一級公安部門牽頭部署專題調研，詳細查清有關情況，并爭取盡快開展一次專項行動，以解決農村無戶籍人口參保、身份信息登記與實際情況不符等問題，確保新農保“全覆蓋”真正落到實處。

（作者系宿遷市宿豫區關廟鎮鎮長）

責任編輯：錢國華