淺析國內外政府工作成效外部評價方式

吳 達，閆凌洲，陳金梅，高 文

(1. 天津市科技統計與發展研究中心 天津 300051；2. 天津市科學學研究所 天津 300011)

20世紀 80年代以來西方掀起了“新公共管理”改革浪潮，績效評價在政府部門得以廣泛運用，各國不同程度地建立了績效評價制度。目前，我國政府績效評價尚處于探索起步階段，績效評價對政府工作的“助推器”功能還有待進一步挖掘。

1 國外情況

國外學者對政府績效管理的研究主要集中在績效管理的基本性質、績效測量及其在政府管理中的應用。在研究方法上主要運用實證研究設計定量指標，測量城市政府績效的高低和公共服務質量的好壞。

1.1 美國

1993年，美國國會通過《政府績效和結果法——GPRA(Government Performance and Results Act)》，從而將政府績效評估制度化、法定化。GPRA要求所有聯邦機構制定五年戰略規劃，明確各自的使命和長期工作目標；制定年度績效計劃，明確為實現長期目標采取的重大措施和績效測量標準；提出年度績效報告，評估各自的績效狀況并向國會和公眾公開。GPRA管理就是事先設定目標、事中測量目標和事后解釋目標結果的全過程目標管理。

1.2 英國

英國政府績效管理的特征是，依據確定的績效目標，考核政府各部門在預算內提供服務效果和執行績效。為此，英國政府采取了實施綜合支出評價(Comprehensive Spending Review，CSR)，要求相關部門簽訂政府公共服務協議(Public Service Agreements，PSA)，并在預算期內分年度考核目標實現的情況。近年來，英國政府又推出了新績效管理框架(The New Performance Management Framework，NPMF)，要求各政府部門向財政部門提出的款項申請都要開展績效評價，明確本部門的戰略目標和績效指標，以及使用公共資源要實現的績效結果，并且“作為國會和內閣對各政府的行政責任落實的重要依據?！?/p>

1.3 澳大利亞

1998年，澳大利頒布并實施的《誠實預算法——CBHA(Charter of Budget Honesty Act)》和《澳大利亞公共服務評估戰略——APSES(Australia Public Service Evaluation Strategy)》，是20世紀80年代以來，澳大利亞政府為應對財政赤字、政府運行成本持續上升而進行的一系列行政改革中所建立的一套新績效管理體系。在《誠實預算法》中，明確了澳大利亞聯邦政府公共財政管理和報告方面的規定，提出了增加透明度的要求，以保證政府財政運行結果有合適的測量標準。澳大利亞政府績效管理方式轉變的關鍵在于從原來報告計劃績效轉向公共部門的產出及其對政府成效的貢獻情況，跟蹤與目標相對應的成果和進程。

1.4 加拿大

加拿大聯邦部門的年度績效評估與審計問責以《行動規劃報告——PAA》和《部門業績報告——DPR》為基礎開展，而經費開支及績效審查則按照《聯邦問責法和行動規劃》每五年開展一次，并通過獨立于管理體系之外的內部評估系統進行評估。必要時，各部門評估機構或國家財政委員會可以安排外部專業人員對有關政策和計劃進行獨立評估或合作評估。加拿大政府的績效評估和審計問責制已經成為政府行政部門目標管理的一部分，把目標——過程——結果三位一體有機地融合在一起，成為其加強預算管理、提高資助績效和實現管理卓越的有效手段。

1.5 日本

日本對行政部門的績效管理采取的是對公共政策的綜合評價。日本政府績效評估體系中，有兩個比較重要的法案：《會計檢察院法》和《政府政策評估法(GPEA)》。2001年，日本政府實行行政機構改革，將原總務廳行政監察局改為總務省行政評估局。在原有行政監察制度的基礎上發展起來一項新的行政監察制度，工作內容增加了政策評價和獨立行政法人評價，強化了對行政機關制定和實現工作目標的監督。2002年4月該法案開始實施，在政府部門引入了政策評估制度。日本相關科技工作正是在該法案要求下開展績效評估。2005年3月，為配合第三期科技基本計劃的實施，日本再次修訂了《關于國家研究開發的評估綱領指南》，并且由內閣總理批準實施。該“綱領指南”以發展的眼光闡明了評估的方向，把評估在一定程度上固化下來。

1.6 國外第三方評價結論

一是國外重視對政府科技部門的監管。二是國外科技部門績效管理評價強調制度建設。三是科技評價向全過程多方位評價拓展。四是目標管理與競爭力評價成為戰略管理的重要基礎。五是評價重視以人為本和塑造有利于人才競爭發展的環境。六是在評價方法上多樣化。七是評價模式分為以項目為導向的美國競爭模式和以質量為導向的歐洲大陸弱競爭模式。

2 國內情況

我國對政府服務績效管理的研究仍處于探索起步階段。王魯捷、陳龍(2006)等以政府與市民的有效互動為立足點，利用平衡計分卡來設計評價市級政府績效的指標，并賦予相應的權重，具有一定的參考意義。張光進等(2007)通過問卷調查提出了公眾主要關切的七個因子。彭向剛(2008)從價值取向、評估目標、評估內容及評估方式等方面論述了服務型政府績效評估的發展出現了新趨勢。唐興霖，唐琪(2010)從評估主體、評估對象、評估目標及評估過程等方面論述了我國政府績效評估的現狀及存在的問題。目前，國內研究主要包括以下幾種模式：

2.1 蘭州模式

2004—2005年，蘭州大學對甘肅全省所轄14個市(州)政府和省政府39個職能部門的工作績效進行了評價，并于 2005年向社會發布了《甘肅省非公有制企業評價政府績效結果報告》。這一舉措被稱為“蘭州實驗”，開創了我國第三方評價政府績效的先河。2007年 11月，華南理工大學公共管理學院課題組對外發布《2007廣東省市、縣兩級政府整體績效評價指數研究紅皮書》，也是第三方開展績效評價的一次探索。這表明，政府績效評價開始由政府自己組織實施向由政府以外的學術機構、調查咨詢公司等組織實施的方向拓展。

2.2 青島模式

青島市政府的績效評價開始于1998年，于2006年將公眾滿意度納入政府績效考核體系，2008年開始委托第三方對“窗口部門”的績效進行獨立評價，同時聘請由專家學者和相關代表組成“特邀考官”全程參與評價過程。通過廣播、視頻和網絡等媒體開展與市民的互動，接受公眾的考核與監督。建立了多渠道、多層次和多形式的信息溝通機制及全程監督機制且取得了較好的效果。人民網、中央省市等各大媒體進行了報道，被評為“青島市 2009年十大新聞”之一。目前，已經形成了一整套完善的對政府職能進行評價的目標績效管理體系，實現了由封閉到開放，由內部評價為主到外部評價為主的轉變。

2.3 杭州模式

杭州市政府的績效考評經歷了單一目標考核、目標考核與社會評價雙軌并行綜合考評模式三個階段。杭州市政府績效考核的雛形始于 1992年的目標管理責任制，由市政府辦公廳的市“目標辦”組織實施。當時推出目標管理責任制的主要目的是檢查政府部門實施市委、市政府部署的各項工作任務的情況，政府對公眾負責的意識并沒有樹立起來。2000年，杭州市開展“滿意不滿意單位評選”活動，由隸屬市直機關黨工委的市“滿意辦”組織實施，重在轉變機關作風、改善經濟發展軟環境。2003年，杭州市實施效能建設督察制度，由隸屬于市紀委(市監察局)的市“機關效能建設辦公室”負責。2005年，杭州市將目標考核、“滿意不滿意單位”評選(后改名為“社會評價”)整合，增設領導考評，對市直單位實行綜合考核評價。2006年，3個非常設機構——市目標辦、市滿意辦、市效能辦合并調整為綜合考評委員會辦公室，作為市考評委員會的常設辦事機構，掛靠中共杭州市直屬機關工作委員會，機構級別為正局級，主要職責有 3項：一是負責市直單位綜合考評、效能建設等工作；二是協調、管理市直單位各類工作檢查、評比、考核事項；三是指導區、縣(市)綜合考評和效能建設工作。

杭州市的綜合考評體制設計中體現了上述兩個導向，綜合考評由目標考核、領導考評、社會評價、創新創優目標四部分組成，社會評價分值 50分，目標考核分值 45分，領導考評分值 5分，創新創優考核為加分項目，占 2分，總分為“100＋2”。在“目標考核”和“創新創優目標考核”兩個部分考核政府部門的目標完成和主動創新情況，在社會評價部分反映公眾對政府部門績效的評價和工作意見，設置“領導考評”環節以提高被考評部門對綜合考評結果的重視。

綜合我國地方政府績效評價模式及其特點如表1所示。

3 思考與啟示

首先，我國地方政府政府績效評價的模式大致可以分為四類：一是“自上而下”模式，由上級政府或部門將年度目標分解、落實到下級政府(部門)及工作崗位，對目標完成情況進行考核，如山西省運城市、福建省，以及 2007年試行的深圳市；二是“自下而上”模式，又稱為珠海模式，即直接由群眾評價政府機關的作風，如廈門市、珠海市、南京市等地開展的“萬人評政府”活動；三是“委托第三方”模式，委托專業機構進行評價，如甘肅省政府委托蘭州大學對所轄市(州)政府和所屬部門進行的績效評估，被媒體稱為“甘肅模式”；四是“獨立第三方”模式，如廣東省率先由獨立第三方對全省市、縣兩級政府整體績效進行的評價，也被稱為“廣東試驗”(宋廣文，2005)。

其次，按照模式不同評估側重點不同。從 20世紀90年代初開始，我國大概有1/3的省(區、市)不同程度地開展了政府績效的評價工作，概括各地的評估模式大致有以下幾種情況：一是與目標責任制相結合的政府績效評估，以北京、陜西、青島等地為典型；二是與經濟社會發展指標相結合的績效評估，以遼寧等地為典型；三是以加強機關效能建設為目標的績效評估，以福建、浙江等地為典型；四是以公眾評議為主要方式的績效評估，以南京、杭州、上海市楊浦區等地為典型。

第三，政府績效評估方式向社會化規范性發展。我國政府績效評價隨著政府服務職能目標的確立，為改善和提升政府服務質量與水平提供了新的制度基礎和目標導向，從而使政府績效評估出現了新的趨勢：評估價值取向由政府本位走向社會本位，評估目標由內部控制走向外部問責，評估內容由工作導向走向職能導向，評估方式由“自發式”、“運動式”走向“自覺性”、“規范性”。

總之，我國地方政府的績效評估從宏觀上對體制、職能、機構以及人事制度等方面的研究較多，而對管理過程、運行機制等方面的研究較少。尚未發現系統、完整地對地方政府服務質量進行評價的評價體系、評價模型、實施方案以及實證進行研究的文獻。這些新的政府考核機制中蘊涵了系列重要的轉變：由上級評估轉向公眾參與評估，由主觀評估到量化評估，由專項評估到綜合評估，由“運動式”評估到評估常規化，從人工操作到網絡技術等新科技的運用等。但是，政府績效評估體制建設對于我國來說還是新事物，如何把新的行政理念運用到實踐中，各級地方政府還處在逐步探索的過程中。

表1 我國地方政府績效評價模式及其特點總結Tab.1 Overview of models of local government performance evaluation and their characteristics

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