對外援助是外交戰略的重要抓手

何亞非

最近，美國在華盛頓召開與非洲國家領導人的峰會，承諾向非洲投資330億美元，支持非洲的基礎設施建設等。奧巴馬在講話中強調，美國增加對非洲合作并非只為非洲的資源，而是希望幫助非洲發展。同時有報道說，中美有可能就非洲的基礎設施建設進行合作。

對外援助是各國外交戰略的重要組成部分，服務和服從于國家總體利益。同時，對外援助也是全球治理特別是作為聯合國千年發展目標主要指標世界減貧的重要內容，大國對此都十分重視。

1970年，聯合國大會通過決議，呼吁發達國家將其國民收入總值的0.7%用于對外援助。迄今僅有英國、挪威、瑞典、盧森堡和丹麥五國達到這一目標。

達則兼濟天下

對外援助作為國家的戰略性支出，在發展和鞏固中國和發展中國家友誼、幫助他們發展經濟和促進民生、推動雙邊經貿關系、維護中國國家安全和發展利益等方面發揮了不可或缺的作用。據最新統計，2010年至2012年，中國對外援助金額為893.4億元。新中國成立以來，累計對外援助金額為3456.3億元。

新中國成立后，不管是在國內困難時期還是經濟發展較快的時候，中國堅持不懈地向發展中國家提供無私援助，不附帶任何政治條件。

從上世紀50年代開始，中國就開始對外援助。據經合組織統計，50年代初到60年代初，中國共向21個國家提供了約14.5億美元援助，接受援助最多的是越南、朝鮮、柬埔寨、埃及和阿爾及利亞。1964 年，周恩來總理訪問加納時提出了著名的以“平等互利，尊重受援國的主權，絕不附帶任何條件”為核心的對外援助“八項原則”。不附加任何條件從此成為中國援外特色。聞名世界的坦贊鐵路就是歷史的見證。

中國對外援助最重要的貢獻是減少貧困和自身發展道路的成功。中國在減少貧困上身體力行。按世界銀行每天1.25美元標準，過去30多年來中國減少了6億貧困人口，占全球減貧的70%以上。中國減貧的思想和實踐為廣大發展中國家減少和擺脫貧困提供了思路和路徑。

不少發展中國家獨立以后，真正的需求是希望通過中國的援助，能夠成功借鑒中國的發展模式和經驗，實現經濟的獨立和可持續發展。中國的經驗究竟有哪些？主要就是：堅持改革開放；促進區域均衡發展；扶貧“授人與漁”；著眼于保障民生。中國對外援助中已經融入了自身發展成功的經驗。中國商務部近年每年培訓發展中國家官員2萬多人次，內容包括國家經濟發展戰略、消除貧困戰略以及農業農村發展規劃等。同時中國始終強調，中國模式不能照搬照抄，要結合本國國情，制定適合自己的發展和減貧道路。

中國外交秉持“達則兼濟天下”的共贏理念，希望中國的發展成果能惠及其他發展中國家人民，大家守望相助，促進南南合作。

中國對外援助不附帶任何政治條件，不干涉受援國內政，充分尊重文明多樣性和發展模式多樣化，尊重受援國自主選擇發展道路和發展模式的權利，緣于“道并行而不悖，物并育而不害”的中華文化思想傳統和50年代確立的和平共處五項原則，也與中國長期遭受西方主導的國際體系排擠的痛苦經歷有關。

從中國自身發展經驗出發，民生始終是中國外援重點，最不發達國家和其他低收入國家始終是重點國家。2010年至2012年，中國對外援助近50%投入受援國減貧、教育、衛生、體育文化等民生領域；超過61%的援助資金投向最不發達國家和其他低收入國家，支持當地經濟社會發展。到2011年底，70%的中國投資集中在農業、制造業、金融服務業，礦業開采類僅占30%。

發展中國家始終是中國外交戰略的根本，是中國外交的基礎，也是中國對外援助的主要對象。這一點無論中國發展到什么水平，都不會改變。

中國積極參與全球治理

國際發展援助的歷史背景是，發達國家都有對發展中國家殖民的歷史。殖民結束以后，發達國家有義務幫助原殖民地國家恢復經濟、改善民生。但是西方國家往往在援助中附加各種政治條件。

舉例看，1995 年歐盟與非洲、加勒比和太平洋地區國家簽署第四個《洛美協定》新議定書，把援助同受援國“人權與民主”掛鉤。美國對外援助多數給了盟國，對發展中國家的援助常常與受援國的人權及安全問題掛鉤，援助經費有時直接安排觀察或協助受援國選舉的費用，毫不掩飾地干涉受援國內政。

西方國際政治學者摩根索說：“對外援助和外交、軍事、宣傳等政策并沒有什么區別，它們都是國家‘軍械庫里的武器裝備?！边@一概括真是入木三分。美國對外援助就是如此。

二戰后美國通過“馬歇爾計劃”實現歐洲復興。冷戰結束后，美國削減對外援助。90年代，美國援助總量下降甚至激起發展中國家強烈反應，有人發起“Just 1%”活動，揭露美國國際援助只占聯邦預算1%還不到。

最初日本將政府對外援助作為對亞洲國家進行戰后賠償、修復關系的途徑，較少附加政治條件。現在日本已打破外援“不能用于軍事用途”的限制，使其進一步成為政治、軍事戰略的籌碼。

歐盟是全球發展援助項目最大出資方，全球約一半發展援助項目由歐盟及其成員提供。但是西方的援助往往以新自由主義思想為指引，強迫受援國接受西方“華盛頓模式”經濟政策。

中國國家主席習近平去年3月訪問非洲時提出“真”“實”“親”“誠”的合作理念，并表示中方已經并將繼續同非洲國家一道，采取切實措施，妥善解決中非經貿合作中存在的問題，使非洲國家從合作中更多受益。截至2012年，中國對非直接投資存量近200億美元。2010年至2012年，中國對外援助約144億美元中51.8%用在非洲。

與此同時，隨著中國全球大國地位的提升，中國外援正在成為整個多邊發展援助的組成部分，為積極參與解決貧困與發展、環境保護、氣候變化和可持續發展等問題的全球治理做出重要貢獻。

國際援助體系多元化帶來整個國際發展合作的多極化，發達國家主導的“南北”發展援助模式不再。南南合作成為國際援助的主要內容。聯合國開發署署長克拉克指出，“南方國家因為經驗接近從而使得南南合作天然具備更能解決發展問題的優勢”。

以中國支持與東盟多層次區域合作為例。中國多渠道提供資金，支持東盟在區域合作中發揮主導作用。2010年至2012年，中國連續宣布援助舉措，重點援建一大批工農業生產和基礎設施項目，助推東盟國家經濟發展。2010年以來，中國加大實施“中國—東盟糧食綜合生產能力提升行動計劃”，與東盟共同建設農作物優良品種試驗站20個，示范推廣面積達100萬公頃；在東盟新建3個農業技術示范中心，派出300名農業專家和技術人員；在周邊國家建設跨境動植物疫病防控監測站，建立動植物疫病聯防聯控體系。

中國還幫助東盟加強能力建設，三年來為東盟國家培訓官員和技術人員5000余名，涉及商務會展、金融財稅、傳統醫藥和傳染病防治、新能源、農業等領域。

相信隨著中國不斷發展壯大，中國的對外援助規模將日益擴大，方式更加靈活多樣。