浙江省生態公益林分類補償初探

周子貴，汪永紅，夏淑芳，張 勇，林生明，鄭文達，龔笑飛

（1. 浙江省林業生態工程管理中心，浙江 杭州 310020；2. 浙江省林業廳，浙江 杭州 310020；3. 浙江省林業科學研究院，浙江 杭州 310023；4. 浙江省開化縣林業局，浙江 開化 324300；5. 浙江省臨安市林業局，浙江 臨安 311300；6. 浙江省遂昌縣林業局，浙江 遂昌 323300）

浙江省生態公益林分類補償初探

周子貴1，汪永紅2，夏淑芳3，張 勇1，林生明4，鄭文達5，龔笑飛6

（1. 浙江省林業生態工程管理中心，浙江 杭州 310020；2. 浙江省林業廳，浙江 杭州 310020；3. 浙江省林業科學研究院，浙江 杭州 310023；4. 浙江省開化縣林業局，浙江 開化 324300；5. 浙江省臨安市林業局，浙江 臨安 311300；6. 浙江省遂昌縣林業局，浙江 遂昌 323300）

概述了浙江省臨安市和開化縣在不同時期采用的生態公益林分類補償試點方法，即從“二檔分類法”、“三類分類法”到“自然保護區租賃補償法”的漸變歷史，分析了各自的優劣、存在問題和實施成效，并對以后深入開展生態公益林分類補償，完善森林生態效益補償機制提出了相關建議。

生態公益林；分類補償；浙江省

浙江省現有省級以上生態公益林266.67萬hm2，其中，國家級生態公益林88.67萬hm2，省級生態公益林178萬hm2。浙江省委、省政府高度重視生態公益林建設，自2004年建立森林生態效益補償基金制度以來，連年都將補償資金發放工作列入為民辦實事十大民生工程，并逐步提高補償標準，從2004年的120元/hm2提高到2013年的315元/hm2。補償機制的實施標志著我國林業經營思想有了重大轉折，森林生態公益價值得到了社會的肯定，生態公益林的建設和管理有了資金來源[1]。但隨著補償標準的不斷提高，補償中一些問題也逐步突顯出來。一是自然保護區等特殊區位由于管理嚴格、補償水平低，群眾抵觸情緒較強烈。二是林分質量高的與質量差的補助標準相同，部分生態公益林經營者認為不合理，要求退出并進行采伐的愿望較強。三是由于補償標準低，群眾缺少培育經營生態公益林積極性。在同一個地區，政府規定的單位面積生態公益林補償標準都一樣，沒有考慮公益林的樹種、林齡、質量、經營要求等因素，這種一刀切的補償標準顯然還不是很公平[2]。在生態公益林補償機制的建立完善過程中，補償標準的合理性是補償機制能夠良性運行的關鍵[3]。為提高生態公益林經營者培育管護的積極性，建立和完善生態公益林分類補償制度和補償機制，促進生態公益林建設事業的健康發展和林區社會穩定。針對上述問題，從2007年起，浙江省開始在重點林區的臨安市和開化縣按“優質優價”的補償思路實施分類補償試點，為建立“分類補償與分檔補助相結合，量力而行、分步推進、逐步完善，補償標準基本合理、補償資源多元化”的森林生態效益補償制度探索新路子。

1 分類補償方法探索

2007年，臨安市和開化縣分別探索實施二檔分類補償法，該補償法即依據“區位從重、質量從優、規模從大、管理從嚴”的劃分原則，把生態公益林劃分成2個檔次，分別采取不同補償標準。2008年，兩地又改用統一的三類分類補償法，即將生態公益林劃分成3種類型實施補償。2011年，在總結分類補償試點取得的經驗和效果基礎上，浙江省開始在省級以上自然保護區推行租賃補償試點。

1.1 二檔分類補償法

臨安市地處太湖和錢塘江兩大水系的源頭，有生態公益林6.56萬hm2；開化縣是錢塘江的發源地，浙西地區的重要的生態屏障，有生態公益林面積5.84萬hm2。

1.1.1 生態公益林分類劃分標準 臨安和開化都按照林分質量、區塊規模2個指標將當地生態公益林分為“提高檔”和“基本檔”2類（見表1）。按上述標準劃分后，臨安“提高檔”面積為3.15萬hm2，“基本檔”為3.41萬hm2；開化縣“提高檔”面積為3.29萬hm2，“基本檔”為2.55萬hm2。

1.1.2 分類補償標準 “基本檔”補償標準為全省當年的統一標準，即 180元/hm2，“提高檔”補償標準 225元/hm2，兩檔之間補助相差45元/hm2。“提高檔”差額補助資金由省財政撥付。

兩地共確定提高檔生態公益林面積6.44萬hm2，2007年發放補償資金1 449萬元，其中提高差額補助資金289.8萬元。從當年試點情況看，“基本檔”與“提高檔”公益林補助檔差偏小，差別難以體現，未能充分調動起“基本檔”生態公益林的經營主體改善林分質量的生產積極性。

表1 二檔分類補償法生態公益林劃分標準Table 1 Classification of ecological forest for compensation (2 grades)

1.1.3 分類管理要求 對兩檔生態公益林采取分類管理。提高檔實施全面封禁，禁止在其內進行任何形式的采伐和生產經營活動，以及開墾、采石、挖沙、取土等破壞生態公益林的行為，出現濫伐、盜伐及火災、病蟲害等因素影響致使達不到提高檔標準的應及時調出。在符合生態公益林管理要求的條件下，基本檔可進行合理的更新采伐和撫育經營等生產活動。

1.2 三類分類補償法

1.2.1 生態公益林分類劃分標準 2008年，臨安市和開化縣在總結2007年各自分類補償試點的基礎上，相互借鑒，并按照省林業主管部門的要求，統一了生態公益林分類劃分標準。即先將公益林生態區位分為特殊保護區位、重點保護區位和一般保護區位，再根據林分質量、區塊規模和管護要求3個因子，將生態公益林劃分為一、二、三類（見表2）。

表2 三類分類補償法生態公益林劃分標準Table 2 Classification of ecological forest for compensation (3 grades)

1.2.2 分類補償標準 按照三類分類補償法生態公益林劃分標準，一類生態公益林，臨安市分布都在清涼峰國家級保護區內，面積為0.37萬hm2，開化縣都分布在古田山國家級保護區內，面積為0.107萬hm2，對劃為一類的生態公益林實行租賃管理，臨安年租賃資金為465元/hm2，開化為540元/hm2。二類生態公益林，臨安市劃定面積0.43萬hm2，補償標準為330元/hm2；開化縣劃定面積1.11萬hm2，補償標準為375元/hm2。三類生態公益林的補償標準為浙江省當年全省的統一標準225元/hm2。

1.2.3 分類管理要求 對一、二類生態公益林主要采取的措施：一是與經營者簽訂新的租賃合同和保護協議，保持林分一定期限內的穩定性和自然生長狀態，設置宣傳標志牌，林緣地帶開設生物防火林帶實施保護；二是禁止任何形式的采伐、更新及生產經營活動；三是山林必須由保護區或以村為單位實行統一管理，落實專門的護林員，集體林的資金按面積比例落實到戶。三類生態公益林按照國家和省有關法規和辦法的規定管理，根據林分狀況可實施相應的撫育經營及發展林下經濟等生產活動。

1.3 自然保護區租賃補償法

1.3.1 租賃補償范圍 從2011年起，在臨安市和開化縣實施分類補償試點經驗的基礎上，全省開展省級自然保護區生態公益林租賃補償試點，租賃補償的范圍為省級以上自然保護區核心區和緩沖區內林地權屬為集體的生態公益林。2013年，在核心區、緩沖區和實驗區全面實施“三區”同步租賃。各自然保護區生態公益林集體林租賃補償面積見表3。

表3 自然保護區集體林租賃補償面積Table 3 Compensation for collective forest in nature reserves hm2

1.3.2 租賃補償標準 自然保護區集體林租賃補償金即為該生態公益林的森林生態效益補償資金，補償標準為498元/hm2，租賃補償標準保持相對穩定。今后，根據浙江省經濟發展水平和社會需求實際，適時調整租賃補償標準，并按新標準執行。

1.3.3 主要做法

1.3.3.1 明晰產權，登記清冊 林權證書是保護區集體林租賃權屬的合法憑證。各保護區以村為單位分別摸清集體統管山、責任山、自留山的林種、面積、權屬以及經營權流轉的情況，并登記清冊，落實到村（組）、農戶（經營者），落實到小班地塊。

1.3.3.2 討論決議，簽訂合同 自留山、責任山的農戶及流轉的經營者，首先與村委會簽訂委托租賃決議書，再由村委會統一與自然保護區管理機構簽訂租賃補償合同；對于村（組）集體統管山，在村（組）民代表會議上通過集體林租賃決議后，由村委會（組統管山委托村）統一簽定租賃補償合同。

1.3.3.3 制定租賃補償資金使用管理辦法 租賃補償資金按照《浙江省森林生態效益補償基金管理辦法》中關于補償資金發放規定程序發放。租賃補償資金分為管護資金和租金兩部分，其中管護資金直接撥付到保護區管理機構賬戶，由保護區管理機構統籌安排，用于護林及相應的管護設施支出。自留山、責任山及流轉經營的山林，租金直接撥付到該農戶（流轉經營者）資金賬戶。村（組）集體統管的山林，租金直接撥付村（組）集體賬戶，由村（組）完善利益分配制度，制定使用管理細則，并實施設置專帳、單獨核算、登記造冊、認領簽收制度，確保專款專用；租金使用管理細則應經村（組）民三分之二以上成員或村（組）民代表大會三分之二以上代表同意；除興辦公益事業和必要的開支外，直接分配給相關農戶的比例原則上不少于70%。

1.3.3.4 租賃管護要求 租賃山林統一由自然保護區管理機構經營管理，并嚴格執行保護區有關法律法規規定，林農不得實施采伐和及其任何形式的生產活動；護林員統一由保護區管理機構聘用；保護區管理機構對租賃補償山林邊界，用水泥樁進行確界立標，與各村共同協作，通過加強宣傳、制定村護林公約、增加護林員、設立護林管理站等方法加強管護。

2 分類補償試點成效

2.1 “按質論價”的思想得以深入

生態公益林補償資金一直以“平均主義”的方式發放，林分質量好差的補償標準沒有區別，補償資金使用效率沒有充分發揮，也沒有體現損失越大補償越多的原則。通過分類補償試點工作，向公益林經營者、所有者傳達了一個“優質優價”的信號，高質量高補償的思想在干部群眾中有了一定的認識，對提高保護和建設公益林積極性有一定的觸動。

2.2 增加了林農收入，調動了經營培育積極性

實施分類補償，由于“提高檔”及一、二類生態公益林的補償標準增加了，從而增加了林農的收入。如2007年開化縣提高檔的補償標準1hm2增加了45元，林農和村集體收入增加了148.2萬元，2008年增加了199.91萬元。提高補償標準，一定程度上調動了經營主體經營管護的積極性，并能促使開展經營撫育管理，改善提高林分質量。

2.3 促進管理方式多樣化，有助于生態公益林的動態管理

實施分類補償，對不同級別的生態公益林采用不同的分級管理方式。如一、二類生態公益林禁止進行采伐、禁止開展經營性活動、限制進行生態公益林變更調整等；而對三類生態公益林可以實施適當的經營撫育、更新采伐等，促進生態公益林管理方式多樣化。同時，在掌握現有生態公益林林分質量結構的基礎上，通過不同的建設管護措施，實施動態管理，使逐步實現生態功能的最大化成為可能。

2.4 有力推動了集體林林權制度改革

如保護區的租賃補償，從山林權屬確認、產權明晰登記、租賃委托決議、簽定租賃合同、補償利益分配，到補償資金發放、資金使用管理等，都按照林權制度改革“山定界、林定權、人定心”的基本要求，確保登記數據準確、人地證相符、權屬明確，維護了農民利益，推動了林權制度改革。

2.5 對保護區建設管理有積極促進作用

保護區租賃補償制度促使劃入自然保護區嚴格管理的集體林從無償使用、低標準補助到較高標準補償的轉變，森林統一由保護區實施管理，林農要求實施采伐經營、改變林地性質用途等訴求少了，促進了資源的保護管理。同時通過山林定權劃分，明確產權，減少了糾紛，確保了林區的團結穩定。

3 討論與建議

（1）分類補償是解決、擯除森林生態效益補償“平均主義”問題，推行林分“優質優價”行之有效的辦法，也是不斷完善補償基金制度的重要內容。浙江省采用“二檔分類補償法”、“三類分類補償法”和“保護區租賃補償法”對分類補償進行了試點探索，從試點結果來看，“二檔分類補償法”過于簡單，補助檔差偏小，差別難以體現，“三類分類補償法”和“保護區租賃補償法”取得了明顯的效果，特別是“保護區租賃補償法”，利用較小的財政資金投入，獲取了巨大的社會效應，既保障林農利益，又促進了保護區建設與保護管理，維護了林區的穩定，值得進一步推廣實施。

（2）分類補償推廣還存在一定難度，措施有待進一步完善。公益林補償標準是森林生態效益補償的一個重點，也是一個難點，國內林業管理人員和相關學者意見也不一致[4]。一是生態公益林分類標準實施有一定的難度。如優質林分面積占比，闊葉林、混交林占比、林分郁閉度、林分平均胸徑、樹高、蓄積等林分質量屬動態變化過程，分一定年度的審定，工作量偏大，較難實施。二是補償標準差別多大較為合適及帶動性強弱也很難確定。2007年臨安市和開化縣兩地的“基本檔”和“提高檔”的檔差偏小，對促進林分質量提高的作用不明顯，而差距太大，會形成不同類型間林農的矛盾，容易造成社會的不穩定。同時山區與平原林農對林木的依賴性不同，其相應的補償標準沒有充分考慮，這些都有待進一步研究。三是分類標準有待完善。兩地生態公益林分類主要是按照區位、林分質量、區塊規模和管護質量或措施來劃分的，如果按林分質量評價指標（包括物種多樣性、林分郁閉度、群落層次、植被蓋度等）制訂，實際操作的工作量和成本將更大，如何制訂統一的、可操作性的生態公益林分類的標準，有待進一步研究完善。四是保護區實施了“租賃補償法”，而與保護區一樣管理相對嚴格的林分，未實施較高的補償，仍會產生一定的矛盾和問題。如國家一級生態公益林、國家級風景區與森林公園、重要水源保護區源頭的生態公益林等。

（3）為完善森林生態效益補償基金管理制度，激勵經營者管護與培育好生態公益林，促進生態公益林提質增效，確保完成林業“雙增”目標，推進生態文明建設，對進一步實施分類補償提出幾點建議：

一是完善并推廣實施“三類分類補償法”。以開化、臨安試點“三類分類補償法”為基礎，把生態公益林分為一、二、三類實施分類補償，科學、合理地修訂與完善分類的標準與指標。建議以區位分類為主，將自然保護區、國家及省一級生態公益林、國家級風景區與森林公園、重要水源保護區源頭等地的生態公益林，列入一類生態公益林；以林分質量分類為主，將重要江河源頭及兩岸、高速公路、鐵路及國省道兩側、大中型水庫周圍、以及自然保護小區等區位中的優質高效林，劃為二類生態公益林。從保護的要求看，一類生態公益林是嚴禁采伐、嚴格管理的，可在自然保護區租賃補償基礎上，逐步推行政府租賃的形式。

二是把握好“分類補償”的幾個原則。生態公益林補償標準的高低直接影響經營者對生態公益林經營、管護、投入的積極性[6]，因此，①有利于社會和諧原則。實施分類補償制度改革，會產生利益的重新分配問題。因此，必須在科學分類的基礎上，嚴格按標準劃分，減少人為影響因素，合理拉開補償差距，以經營者矛盾最小化、構建和諧社會為目標，避免產生新的不穩定。②有利于提質增效原則。“分類補償”的目的是為了積極引導、鼓勵經營者經營提高林分質量。因此，在實施中應始終貫徹按質論價的原則，在確保重要生態區位、生態脆弱地帶得到有效保護的同時，將一些規模大、林相好、樹種結構合理的林分納入提高補償對象，促使經營者經營好生態公益林。③有利于加強管護原則。公益林的質量是動態變化的，管護工作對質量的變化起著至關重要的作用。因此，實施分類補償應進一步完善管護機制，提高管護水平，確保生態公益林建設的成效。④具有可操作性原則。分類補償是一項系統工程，牽涉到生態公益林的林分質量、不同類別標準的確定等問題。因此在實施中，以標準明確、方法簡明、便于操作為基本要求，特別要注重具有普遍的指導意義。

三是逐步拉開差距，確保分類補償連續性。開化縣試點時采用一、二、三類生態公益林補償標準分別為402.5元/hm2、375元/hm2和225元/hm2（2008年全省統一補償標準），從當時情況來看，還是比較合適的。但隨著生態公益林整體補償的逐步提高（2013年全省統一補償標準已提到315元/hm2），分類間的差距又漸變成不明顯。因此，應及時調整一、二類生態公益林的補償標準，并逐步拉開各類之間標準差距。建議同期二類與三類、一類與二類生態公益林間的補償差額各增加150 ~ 300元/hm2，這樣，既可保證生態公益林補償制度的連續性和普適性，又體現 “分檔補償”的政策目標。另外，隨著林分變化情況，各類生態公益林應根據分類標準進行動態評價調整，做到優進劣退，調整間隔期以3-5 a左右為宜。

四是建立與“分類補償”相適應的公益林管理制度。目前，分類補償與分類補償標準的理論研究和實證研究都不夠充分，需進一步的深入[6]，陳欽等提出了分類、分階段補償標準的研究思路[7]。我們要在總結試點經驗的基礎上，制定出臺“浙江省生態公益林分類標準”、“浙江省生態公益林政府租賃辦法”、“浙江省生態公益林分類補償辦法”等規定規程，規范分類補償實施管理，為分類補償的理論研究提供依據。另外，還必須加強宣傳，增強林農對該項政策的認知度，使“分類補償”補償制度真正深入人心。

[1] 張志云，郭正福. 生態公益林補償標準的確定[J]. 亞熱帶資源與環境學報，2010，5（3）：19－24.

[2] 高建中. 中國森林生態產品補償標準五階段論[J]. 林業經濟問題，2009，29（2）：173－176.

[3] 張眉，劉偉平. 我國生態公益林補償標準問題探討[J]. 世界林業研究，2010，23（3）：69－72.

[4] 石道金. 99中國會計學會林業分會南方片學術研討會綜述[J]. 林業財務與會計，1999（6）：3－4.

[5] 藍成云，左光輝，李錫泉. 生態公益林等級補償的思考[J]. 湖南林業科技，2011，38（5）：61－64.

[6] 孔凡斌. 試論森林生態補償制度的政策理論、對象和實現途徑[J]. 西北林學院學報，2003，18（2）：101－104.

[7] 陳欽，李錚媚，李鳴. 生態公益林生態補償標準研究綜述[J]. 生態經濟（學術版），2012（1）：394－396.

ZHOU Zi-gui1，WANG Yong-hong2，XIA Shu-fang3，ZHANG Yong1，
LIN Sheng-ming4，ZHENG Wen-da5，GONG Xiao-fei6
（1. Zhejiang Forestry Ecological Engineering Center, Hangzhou 310020, China; 2. Zhejiang Forestry Department, Hangzhou 310020, China; 3. Zhejiang Forestry Academy, Hangzhou 310023, China; 4. Kaihua Forestry Bureau of Zhejiang, Kaihua 324300, China; 5. Lin’an Forestry Bureau of Zhejiang, Lin’an 311300, China; 6. Suichang Forestry Bureau of Zhejiang, Suichang 323300, China）

Preliminary Study on Classified Compensation of Ecological Forests in Zhejiang Province

Presentation was made on classified compensation methods of ecological forests at different periods in Lin’an and Kaihua of Zhejiang province. Advantages and challenges of different methods were analyzed, and suggestions were offered for improve the system in Zhejiang province.

ecological forest; classified compensation; Zhejiang province

1001-3776（2014）05-0072-06

2014-03-14；

2014-06-12

周子貴（1962－），男，浙江永康人，高級工程師，碩士，從事林業生態工程管理。

S718.57

A