城鄉養老并軌開行

董曉寒

馬年開局，社保先行。

2月7日，春節長假后上班的第一天，李克強總理主持召開國務院常務會議，會議決定合并新型農村社會養老保險（下稱新農保）和城鎮居民社會養老保險（下稱城居保），建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度（下稱城鄉居保）。消息一出，引來熱議。

“這個蛋糕本來并不誘人，只是很多人誤會了。”中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞強調，決定中所指的“城鎮居民”，并非居住在城鎮的全部居民，而只是“城鎮未就業群體”。

目前，中國公共養老體制至少四軌并行，按照參保對象分為國家機關和事業單位職工、城鎮企業職工、城鎮未就業群體以及農民，此次并軌的是后兩者。

新農保建立于2009年，替代了之前的“老農保”，針對農民設立，而2011年試點的城居保，針對城市18-60歲處于工作年齡但沒有工作的居民。

“由于新農保和城居保兩種制度極為類似，又是先后設立，而且城居保的參保人數較少，兩種制度的合并和統一其實并不存在操作難度。”唐鈞說道。

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新向《中國經貿聚焦》表示，“城鄉居民養老保險制度統一，只是養老金并軌的第一步。機關事業單位職工具有最強的繳費能力，卻至今仍未加入社保，這既不利于社保公平，也不利于社保可持續發展。”

唐鈞表示，中國公共養老體制遠不止四軌，公務員、事業單位人員、企業職工、農民、城鎮未就業群體、軍人和農民工的養老體制各不相同，現在將農民和城鎮未就業群體合并了，“雖然意義不太大，但也是一個進步。”

二者統一操作不難

雖然國務院剛剛做出“全國統一”的決定，但事實上，有些省份在2011年城居保起步之初直接就將兩種制度合二為一。

據國家統計署2012年發表的《全國社會保障資金審計結果》透露，截至2011年底，全國已有683個縣將新農保和城居保合并實施了城鄉居保，另有新農保參保人2.11億人，城居保參保人625萬人。

一年前，人社部的“統計公報”就已經將兩種制度數據合并統計：2012年末全國所有縣級行政區全面開展國家城鄉居民社會養老保險工作，年末城鄉居保參保人數4.84億人。

這兩項制度的參保人群有很多相似之處，比如都沒有長期穩定的工作，更沒有固定單位。在保險制度的設計上，這兩項制度也非常相像，比如都設立了個人賬戶，個人向賬戶里繳費，繳費公式也類似，其中新農保每人每年繳費從100-500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100-1000元有10檔選擇。兩種制度養老金發放公式也類似，分為基礎養老金和個人賬戶養老金，而且都是到60歲開始每人每月固定開始領取養老金。

人社部新聞發言人李忠1月24日表示，全國已有15個省份建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，分別是：廣東、福建、江蘇、浙江、山東、天津、北京、重慶、湖北、河北、河南、山西、內蒙古、寧夏和甘肅。在國務院做出“全國統一”的決定后，不少省份迅速出臺本省實施細則。

待遇不足低保一半

對于將近5億的參保人而言，他們更關心養老金標準是否上調。

山西市場一袋25公斤的普通面粉售價都在80元以上，而當地一位農民的月養老金僅65元，還不足以買一袋面粉。每個月的養老金對他們來說，只能是聊勝于無。

2013年底，人社部部長尹蔚民在全國人力資源和社會保障工作會議上透露，當前中國城鄉居民養老金月人均81元。民政部數據顯示，2013年城市低保對象月人均保障標準為373元，月人均補助252元，總計月人均可拿到625元。農村低保年人均保障標準為2434元，月人均補助111元，合計月人均可得到313元。

與此相比，養老金還不及城市低保金的1/7，是農村低保金的1/3，甚至很多地區的農村養老金仍維持在每月55元的領取水平上。

個人賬戶養老金每月發放標準由個人賬戶儲存額除以139（即全國平均壽命71.6減60后乘以12個月）計算得出，個人賬戶包括個人繳費、政府補貼和其他來源的繳費資助，賬戶儲存額每年參考央行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。而基礎養老金則由政府全額支付，國家基礎養老金標準為每人每月55元。

本刊記者查閱各省新出臺的城鄉居保實施細則，發現多數省份的基礎養老金雖然較國家標準有所上調，但增加部分由當地財政承擔，因經濟發展情況不同，上升幅度仍然有限，維持在100元以下。如內蒙和甘肅為每人每月60元，廣東和山西為65元，福建和寧夏為70元，重慶則為80元，浙江為100元。也有部分省市仍維持國家標準的每人每月55元，如湖北。

盡管各市可根據本省最低標準上酌情增加，但相對來說依然非常低。而基礎養老金超過100元的省份寥寥可數，其中最高的是上海，今年1月1日起上調為每人每月540元，涉及46萬城鄉居保參保人。

在2009年新農保啟動之前，國務院確定中央財政對農民基礎養老金補助標準為55元，依據是2008年農村低保人均每月補助50.4元。2011年試點的城居保，基礎養老金也是55元。現在國家對農村低保人均補助已經翻倍，而基礎養老金標準一直未變。

到目前為止，關于城居保和新農保合并的細則尚未出臺，合并后養老金會否提高還是個懸念。唐鈞提出，希望基礎養老金最低標準能夠增加，“因為從2009年到現在，物價上漲不少。”他表示，政府財政收入不是問題。中國財政增速不僅遠高于同期GDP增速，更遠高于同期人均可支配收入增速。2012年中國社會保障與就業財政支出占財政支出的比重僅為10%，遠低于歐美、日本等國30%的比重，占GDP的比重僅為2.43%。

打破城鄉二元路徑仍待探索

“城鄉居民養老保險制度統一，只是養老金并軌的第一步，因為這兩類人群養老金給付水平不高，這一步操作相對簡單。”董登新表示，社會保險全國統籌、養老金并軌是一個“三部曲”。

在現行養老保險制度下，機關事業單位職工具有最強的繳費能力，卻至今仍未加入社保，養老保險費用由國家財政承擔，養老金平均替代率高達80%以上。而企業職工不但需要繳納養老金，且養老金平均替代率不足50%，這種不同的制度安排不僅有損公平與效率，也無法適應全球化、市場化背景下人口流動、身份變換的現實需要。

因此，實行機關事業單位職工與企業職工養老金并軌，意義尤為重大。董登新認為，“這第二步改革只要政府帶頭，操作也無難度。這兩大群體合并，是有公平的制度基礎的。政府是改革的決策者，它應該有推動力，否則改革無法進行下去，更何況，他們不吃虧。”

“養老金并軌難度最大的是第三步：城鎮職工與城鄉居民養老保險并軌。因為這兩類人群收入差別太大，并軌操作比較困難。”董登新說道。

中國社科院發布的2014年《社會藍皮書》中顯示，2012年城鎮職工人均養老金2.09萬元，新農保為859.15元，兩者養老金水平相差24倍之多。長期潛伏在城鄉之間的鴻溝日益顯現。

過去，農民對養老問題遠沒有收入問題敏感，主要是因為手里有土地，但近年來，隨著城市化、工業化進程快速推進，部分農民逐步失去了賴以生存的土地，涌入城市，卻無法在城市享受到公平的社保。

唐鈞認為，將新農保設計的低成本養老保險制度推展到“城鎮居民”，并將兩種身份的養老制度合二而一，從某種意義上說，就是在城鎮企業職工基本養老保險制度之外來解決“新移民”未來的養老問題。

合并后的“城鄉居保”，必須重新考慮確定養老金標準的原則，并通過一段時間的過渡，使之能夠真正確保滿足“城鄉居民”的基本生活需求。從這意義上說，“統一城鄉居保”僅是邁出第一步。