全面深化改革必須加強頂層設計
——學習習近平總書記關于全面深化改革的重要論述

◇ 文/方濤

黨的十八大以來，習近平總書記發表了一系列重要講話，深刻闡述了新的歷史條件下全面深化改革的重大理論和實踐問題。習近平總書記在一系列重要講話中，多次強調要加強全面深化改革的頂層設計，增強各項改革關聯性、系統性和協同性。深刻領會這一重要論述，對于更好地推進全面深化改革具有重要的現實意義。

一、全面深化改革是一項復雜的系統工程

習近平總書記指出，“全面深化改革是一個復雜的系統工程”，“是關系黨和國家事業發展全局的重大戰略部署，不是某個領域某個方面的單項改革”。全面深化改革，就是要以經濟體制改革為重點，牽引政治、文化、社會等各個領域的改革。相比之前的改革，全面深化改革的力度、廣度、深度都大大增加了。在力度上，全面深化改革有明確的路線圖和時間表，確定到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。在廣度上，全面深化改革是經濟、政治、文化、社會、生態文明五位一體的改革，還包括國防和軍隊改革、黨的建設制度改革，是涵蓋偉大事業和偉大工程的改革。在深度上，全面深化改革是在深水區里的改革，就是要涉險灘、啃硬骨頭、破瓶頸，要突破利益固化的藩籬，必然涉及深層次問題、深層次矛盾，涉及利益關系的深度調整，其復雜程度、敏感程度、艱巨程度前所未有。各領域改革緊密聯系、相互交融，任何一個領域的改革都會牽動其他領域，也需要其他領域改革密切配合。如果各領域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進下去，即使勉強推進，效果也會大打折扣。因此，必須既解決好生產關系中的問題，又要解決好上層建筑中的問題，系統、全面地推進各項改革，才能產生綜合效應。

全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。1992年，鄧小平提出，再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。黨的十八屆三中全會在鄧小平這一戰略思想的基礎上，明確把推進國家治理體系和治理能力現代化作為總目標。從總體上看，我國的國家治理體系和治理能力是好的，能夠適應我國國情和發展要求。同時，相比我國經濟社會發展要求、人民群眾期待、當今世界日趨激烈的國際競爭和實現國家長治久安，我國的國家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進的地方。實現社會和諧穩定、國家長治久安，根本上要靠制度，必須更好發揮中國特色社會主義制度的優越性，推進國家治理體系和治理能力現代化。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。因此，從國家治理體系和治理能力現代化的改革目標看，全面深化改革就是要推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。由此可見，全面深化改革這項工程之浩大和復雜，必須是全面的系統的改革，是各領域改革的聯動和集成，這樣才能夠在國家治理體系和治理能力上形成總體效應、取得總體效果。

二、從全局謀劃全面深化改革

全面深化改革是一場深刻而全面的社會變革，每一項改革都會對其他改革產生重要影響，每一項改革又都需要其他改革協同配合。這要求我們在推進改革時，必須從全局考慮、整體謀劃。2012年12月31日，習近平總書記在主持中央政治局第二次集體學習時指出，“要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性”，“要更加注重各項改革的相互促進、良性互動，整體推進，重點突破，形成推進改革開放的強大合力。”2013年11月12日，在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記在對全會決定說明的最后一部分中再次強調，“堅持從大局出發考慮問題”，“加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革的關聯性、系統性、可行性研究”。

正確處理頂層設計和摸著石頭過河的關系，把加強頂層設計和摸著石頭過河統一起來。頂層設計和摸著石頭過河是辯證統一的。頂層設計必須建立在摸著石頭過河的基礎上，否則就成了空中樓閣。摸著石頭過河，不能違背改革的總體思路，必須在頂層設計的指導下進行，否則就會迷失方向。改革開放是前無古人的嶄新事業，特別是在對重點、難點問題進行改革時，更是需要不斷在實踐中探索。摸著石頭過河，就是摸規律，從實踐中獲得真知，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。改革開放三十五年多來，面對完全陌生和未知的必然王國，我們黨充分發揮人民群眾的首創精神，支持基層進行探索，按照試點先行、逐步推開的辦法，不斷把基層和群眾的好經驗、好做法總結起來，不斷完善后上升為國家層面的政策。摸著石頭過河，可以及時發現不足，并加以糾正，降低改革的成本，而且推行起來也較為容易，有利于更好地進行頂層設計。

局部的階段性改革要在頂層設計的指導下進行，不能違背改革的總部署和總要求。必須向前展望、超前思維、提前謀局，而不能只顧眼前、不顧長遠。必須立足國家整體利益、根本利益、長遠利益部署，而不能從部門利益、地方利益和眼前利益出發，避免合意則取、不合意則舍的傾向。重大改革舉措要看是否符合全局需要，是否有利于黨和國家事業長遠發展。對黨和人民事業有利的，對最廣大人民有利的，對實現黨和國家興旺發達、長治久安有利的，該改的就要堅定不移地改。要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關系、系統政策鏈條與某一政策環節的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系，既不能以局部代替整體、又不能以整體代替局部，既不能以靈活性損害原則性、又不能以原則性束縛靈活性。

三、加強黨對全面深化改革的領導

加強全面深化改革的頂層設計不是一句空話，關鍵是要加強黨對全面深化改革的領導。全面深化改革是一項艱巨的浩大工程，涉及到方方面面，只有中國共產黨才能領導好。黨的十八屆三中全會作出的一個重要決定，就是“中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實?！绷暯娇倳浿赋?，“全面深化改革是一個復雜的系統工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更高層面的領導機制。”因此，必須由黨中央組建領導小組，專門來領導全面深化改革這項艱巨而復雜的工程。

加強黨對全面深化改革的領導，是應對全面深化改革復雜性的客觀要求。全面深化改革涉及到各個領域，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設制度，具體還有國防和軍隊、司法體制改革、紀律檢查體制等，很多領域的改革如果還是像過去那樣，由國務院來負責、國家發展和改革委員會具體協調肯定是力不從心。而且，全面深化改革是要啃硬骨頭，敢于涉險灘，涉及到利益的深刻調整。觸及利益比觸及靈魂還要難。當前，改革面臨的主要障礙就是利益固化的藩籬，來自既得利益集團、部門利益、地區利益的阻擾。這就要求黨中央成立領導小組，超脫于各方利益至上，著眼于國家層面的利益和長遠利益來加強頂層設計，更好地推進全面深化改革。

加強黨對全面深化改革的領導，是由黨的領導核心地位決定的。中國共產黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，在國家權力中處于核心地位。在中國，只有中國共產黨才能夠領導各方面國家政權。推進全面深化改革，必須加強黨的領導。這一點，也為中國改革開放的歷史和實踐所證明。三十五年多來，正是黨的正確和堅強的領導，才開啟并順利推進了改革開放事業，雖經歷過重大考驗，但每次都從容應對。在新的歷史起點上，全面深化改革關鍵在黨。只有中國共產黨才能肩負起如此復雜和艱巨的浩大工程。根據全會部署，2013年12月30日，中央政治局召開會議，決定成立中央全面深化改革領導小組，由習近平總書記任組長。由黨的總書記擔任中央全面深化改革領導小組組長，在中國改革開放歷史上是首次，充分體現了黨中央推進改革的決心，必將更好地加強全面深化改革的頂層設計，把全會確定的各項改革任務真正落實。